Вновь о принципах российско-белорусской интеграции

Фадеев А.В
профессор, руководитель отдела Белоруссии Института стран СНГ

Сегодня на шестом году интеграции двух стран - России и Белоруссии - белорусская политическая элита снова вернулась к проблеме определения принципов, на которых возможно сближение в рамках создания Союзного государства. Не так давно глава Республики Беларусь Александр Лукашенко, выступая перед членами своего кабинета министров, подчеркнул, что настало время переосмыслить основы объединения с Россией. Было высказано и предположение о том, что будущее российско-белорусское государство станет уникальным в плане самой формы слияния двух независимых стран в одну, т.е. такой интеграционной моделью, которой ранее мировая история просто не знала.

Таким образом, вполне очевидна попытка республиканского руководства поставить под сомнение все ранее определенные механизмы интеграции. Формально это объясняется отсутствием заметного прогресса в деле создания Союзного государства и выполнения положений декабрьского Договора 1999 г. Речь, как надо понимать, идет, прежде всего, о реализации политической части этого документа, касающейся создания наднациональных органов управления и статуса, полномочий белорусских представителей в них.

Российская политическая элита, напротив, акцентирует внимание на предварительном исполнении всех достигнутых с Белоруссией договоренностей в рамках Сообщества-Союза-Союзного государства по унификации кредитно-финансовой, валютной, бюджетной, экономической, таможенной политики и соответствующих правовых актов двух государств.

На этом фоне отдельные политики и представители ученого сообщества России стремятся в очередной раз вернуть общественность к необходимости следовать в стратегии построения Союзного государства принципам конфедерации. Об этом, в частности, говорилось и на круглом столе в стенах Российской академии наук в январе этого года (5-й круглый стол "Белорусско-российские отношения: проблемы и перспективы", Москва ИМЭПИ РАН, 14-16 января 2002 г.). Так, профессор Московской государственной юридической академии д.ю.н. Надежда Михалева наиболее последовательно аргументировала эту идею, призвав создавать именно конфедерацию "как временную, переходную форму объединения". Объяснить реанимацию принципа конфедерации с позиции здравого смысла и логики, на наш взгляд, не представляется возможным, - почти шесть лет Россия с Белоруссией уже находятся в явно затянувшейся переходной стадии, прошли предварительные этапы межгосударственного объединения в форме Сообщества, Союза и, наконец, Союзного государства, но им предлагается какая-то очередная "временная, переходная форма" интеграции.

Более перспективной в современных условиях представляется идея, впервые высказанная директором Института стран СНГ Константином Затулиным. Суть ее состоит в предоставлении Россией гарантий и преференций политической элите Белоруссии в будущем объединенном государстве и предоставлении республике высокого государственного статуса в нем по примеру Великого княжества Финляндского и Царства (Королевства) Польского в составе Российской империи. По крайней мере, эта идея свежа и явно предпочтительнее экспериментов с реализацией некой белорусской модели объединения, неизвестной не только из истории государственного строительства, но и, как представляется, даже ее инициаторам, которые не спешат очертить ее контуры и раскрыть детали. И уж, конечно, позволяет вырваться из вязкой трясины многолетних и пустых рассуждений о конфедеративных принципах интеграции России и Белоруссии: тот же исторический опыт не содержит хотя бы одного примера создания успешной конфедерации двух столь разновеликих стран.

Оговоримся, что вышеуказанное предложение сразу вызвало довольно негативную, даже болезненную, реакцию с белорусской стороны. Представители факультета международных отношений Белорусского государственного университета, например, аргументируя невозможность такого поворота событий на ниве интеграции, подчеркивают, что это будет противоречить идее руководства республики о стремлении строго придерживаться международно-правовых норм при оформлении российско-белорусского объединения. Кроме того, и Финляндия, и Польша, по их мнению, насильно поглощены Российской империей и были в составе России не более как автономиями, с чем (с автономным статусом) современная Беларусь никак не может согласиться.

Чтобы развеять в какой-то степени предвзятые представления о развитии государства российского и о проекте нового статуса Беларуси, позволим себе напомнить историю вопроса. Провинция шведской короны - Финляндия присоединилась к Российской империи в 1809 г. в ходе войны последней со Швецией. Все сословия Финляндии активно участвовали в подготовке и проведении национального сейма, который прошел в г. Порво с 15 марта по 7 июля 1809 г. Перед депутатами сейма выступил российский император Александр I, который, во-первых, подтвердил незыблемость конституционного строя провинции, во-вторых, - гарантировал всем жителям Финляндии сохранении их веры и местного законодательства и, в-третьих, - объявил о признании всех государственных прав и привилегий Финляндии. В результате представители финляндского дворянства, духовенства, городских слоев и крестьянства высказались за присоединение к России.

Сам Александр Павлович сделал все, чтобы его речь в финляндском сейме не имела черты акта милости российского государя, а, наоборот, представляла собой "охранную грамоту" Финляндии и ее жителям. Позже, после заключения Фридрихсгамского договора, Александр I принял манифест, в котором специально подчеркнул, что финляндский народ остается "свободным народом, пользующимся правами конституции". Напомним, что у самой России вплоть до 1906 г. имперской конституции не существовало. Более того, вопреки мнению аристократических и дворянских кругов России император Александр разрешил объединить Выборг и Кексгольм с областями с Княжеством Финляндским. Этот шаг, помимо прочего, свидетельствует и об абсурдности утверждений о поглощении Россией маленькой Финляндии, провинции проигравшей войну Швеции: где это видано, чтобы победитель отдавал свои исконные территории побежденному? Специально подчеркнем, что, поскольку Финляндия продолжала руководствоваться шведской конституцией (в редакциях 1772 и 1789 гг.), то она, как Великое княжество, получала в составе Российской империи особый, высокий статус, который гарантировал ей широкое самоуправление. Полностью сохранялись права дворянства, бюргерства и лютеранской церкви, а также личная свобода для крестьян. Присоединенную Финляндию ждал невиданный экономический и культурный подъем, а ее столица Гельсингфорс стала самым блестящим городом Северной Европы, уступая лишь Санкт-Петербургу.

Главное - Княжество Финляндское не стало автономией в составе России не только потому, что ее новый статус намного превосходил статус и права Финляндии в составе шведской короны, но и по всем международно-правовым принципам. Вся полнота власти в Финляндии осталась за национальным сеймом, состоящим из двух палат и избиравшимся каждые пять лет. Представители финляндской элиты органично влились в российскую, огромное число финнов поступило на русскую службу в качестве офицеров, добившись самых высоких должностей (вплоть до военного министра - Редигера А.Ф.), и высших гражданских чиновников, являясь, наряду с балтийскими немцами, надежными союзниками и защитниками интересов дружественной Империи. Финляндия являлась парламентским государством, добровольно образовавшим союз с Россией. Великое княжество Финляндское - пример того, что сохранение национальной независимости возможно в союзе с Россией и под ее надежным покровительством и военной защитой. Само устроение Финляндии долгие годы служило правительствующим кругам России примером и образцом проведения государственных реформ. Права и привилегии Финляндии и финнов были выше, чем у "метрополии", и сопоставимы только со статусом Королевства Польского (до ноябрьского восстания, до 1831).

Говоря о Королевстве Польском (Конгрессовой Польше), следует обратить внимание на то, что в титулатуре российских государей из династии Романовых титул "Царь Польский" следовал сразу за "Самодержцем Всероссийским", подчеркивая тем самым высокий статус и особое положение Королевства. Королевство Польское - часть разделенной между Австрией, Пруссией и Россией территории Польши, которая после Венского конгресса 1815 г. отошла к Российской империи. Королевству в том же 1815 г. российским императором Александром I была дарована Конституционная хартия, которая предоставила польскому народу практически все права и свободы, которыми наделены граждане демократического государства.

В отличие от Финляндии, Конституционное Королевство (или, как говорили в России, Царство Польское) не вошло с точки зрения международного права и де-факто в состав России. Лишь при императоре Николае I в 1830 г. был сделан роковой шаг - объявлено о включении Королевства Польского в состав России в качестве неотъемлемой части Империи. Польское восстание и все, с ним связанное, привели к превращению Конгресувки в Варшавское генерал-губернаторство (1874 г.), а затем и в безликий Привислинский край на западных окраинах великой Империи.

Сама Конституционная хартия разрабатывалась при поддержке и под личным контролем императора Александра. В ней прослеживались следы явного заимствования положений конституции Герцогства Варшавского, принятой после создания герцогства Наполеоном I. Кроме того, Хартия не избежала значительного влияния французской политической системы и свободолюбивых, демократических идей, на которых та была основана.

При приезде императора в Варшаву ему был вручен проект, подготовленный польской стороной. Инициативный проект разрабатывали А.Линковский, Л.Платтер, А..Чарторыйский и другие, в основном представители старой польской аристократии. Проект состоял из 2 разделов и 438 статей. Это был достаточно либеральный проект, отражающий в первую очередь сословные интересы польской шляхты и других сословий польского общества. Задачами этого проекта были - дать Королевству Конституцию и гарантировать одновременно шляхетские права и привилегии. Но была и более тонкая политическая игра: так, документ предусматривал формирование культа императорской власти в Польше. Основные разработчики документа были известны императору: А.Чарторыйский (будущий формальный король Польши) - это его давний друг, Л.Платтер входил в состав так называемой комиссии по преобразованиям в западных литовских землях, созданной по записке Огинского. Были и другие участники работы над проектом, но, как было сказано выше, все они, прежде всего, отстаивали интересы своего сословия - польской шляхты. Император передал проект для доработки в специальную комиссию во главе с графом А.Островским, где он подвергся редактированию, которым в основном занимался И.Соболевский, статс-секретарь Царства Польского. В разработке документа принимал участие Н.Н.Новосильцев, бывший член Негласного комитета, имевший большой опыт в разработке конституционного законодательства. В последующем он принимал участие и в работе над Государственной Уставной грамотой в 1818-1820 гг. Окончательная редакция проекта была проведена самим императором, что может свидетельствовать о прямом участии императора в подготовке Конституционной хартии.

Текст конституции Царства Польского (оригинал был на французском языке) не вошел в Полное собрание законов Российской империи, все остальные "подзаконные" документы по выработке и внедрению конституционных норм написаны на польском языке, так как официальным языком государственного делопроизводства в Королевстве был польский (хотя продолжали бумагооборот и документы на французском языке).

Конституция была опубликована в "Дневнике законов Царства Польского" (1815, № 1) на польском и французском языках. Официально действие польской конституции было отменено Манифестом императора Николая I "О новом порядке управления и образования Царства Польского" от 14.2.1832 года. Правда, большая часть конституционных положений была сохранена в так называемом Органическом статуте.

Сама конституция состояла из 7 разделов и 165 статей. Власть императора на территории Царства (Королевства) Польского ограничивалась конституцией. Император проходил особую процедуру коронования в Варшаве. Представительный орган в виде выборного Сейма, состоящего из двух палат, мог принимать законы.

Конституционные принципы были направлены, прежде всего, на гарантирование основных политических свобод населению и на разделение властей. Так, например, на первое место ставилась власть Сейма. В силу этого на практике ограничивались полномочия и компетенция императора, который "отправляет во всей полноте функции исполнительной власти" и особа которого "священна и неприкосновенна". Вступление его на престол происходит после акта коронования в Польше, при этом российский император давал особую клятву (присягу) о соблюдении условий польской конституции.

Полномочия императора в Польше предусматривали право кооптировать членов в Сенат, затем шли силовые прерогативы: командование армией, вопросы объявления войны и заключения мира. Кроме того российский император был наделен правом пожалования в дворянство, а также осуществлял международное представительство Польского Королевства в мире. Все законы и акты государственного управления объявлялись не именем российского императора, а именем Святой короны.

Что касается основных политических свобод, то в этом отношении Польская конституция была самой либеральной в Европе. Впервые на территории Империи были введены политические свободы: свобода печати, передвижения, что было особо значимо для России того времени. Оговаривалось правило замещения должностей по государственной службе внутри Королевства исключительно поляками. Гарантировалось право на исповедание римско-католической религии. Кроме того, она объявлялась государственной в пределах Королевства Польского, что приводило к определенным религиозным противоречиям, так как государственной религией Российской империи являлось православие - греко-кафолическая религия. Закон предусматривал защиту личных и имущественных прав духовенства, давал ему право представительства в Сенате.

Население могло участвовать в выборах представительных органов власти. Хотя конституция не вводила всеобщего избирательного права, поляки избирали своих представителей при соблюдении определенных либеральных цензов. Другое отличие - активное избирательно право граждане реализовали через корпоративные организации, которыми являлись дворянские организации и гмины округов. Для участия в гминных собраниях допускались 5 категорий граждан, включая представителей "третьего сословия" в Польше. Шляхта и представители образованного мелкобуржуазного общества получили огромные политические права, благодаря достаточно демократичному характеру конституции, даже если сравнивать ее с избирательным правом в Англии и Франции.

Компетенция Сейма была обширной и включала в себя, помимо прочего, право обсуждения проектов конституционных и общих законов, а также вопросы финансового плана: налоговые сборы, бюджет. Заседания были публичными, решения принималась каждой палатой в отдельности. Затем законопроект отправляли на подпись к императору, который и утверждал закон в окончательной редакции. Впервые в российской истории вводилось понятие депутатской неприкосновенности: депутат Сейма не мог быть взят под стражу, пока сейм продолжает работу, обвиняемый передавался только судебной инстанции и только с согласия палаты (титул 4,гл.1,ст.85-107).

Члены верхней палаты - Сената назначались пожизненно из числа предложенных императором кандидатур, как правило, из числа "принцев крови", высшего духовенства, магнатов и воевод. Но число императорских назначенцев не должно было превышать половины состава палаты (т.е. 64 членов). Устанавливался возрастной и имущественный ценз. Председательствовал в Сенате "первый из его членов". Сенат созывался царем для законодательных дел во время работы Сейма. Сенат, подобно российскому, имел и судебные функции. Он занимался преданием суду должностных лиц, а также имел полномочия по признанию выборов действительными (или недействительными) местных сеймиков и гминных собраний.

Нижней считалась палата послов, названая так по национальной традиции. Она состояла из 77 послов и 51 депутата. Срок действия палаты определялся в 6 лет, с обновлением каждые 2 года трети состава по жребию. Председательствовал в палате маршал, назначаемый царем. Роспуск нижней палаты мог осуществить царь, назначив при этом срок новых выборов, но не более чем через 2 месяца.

По конституции была создана судебная система, в основе которой лежали либеральные принципы судопроизводства. Вводились правовые нормы, призванные обеспечить независимость суда, а также понятие презумпции невиновности. Судьям даны гарантии в том, что они могут быть отстранены от исполнения своих обязанностей только на основании обвинительного приговора судебной инстанции. Подданные Королевства отбывали наказание только на территории Польши, высылка за ее пределы практиковалась в соответствии с законом только в исключительных случаях. Судебная система была достаточно систематизирована, демократична и давала определенные гарантии от произвола, что было внове для дореформенной России.

В других разделах основного закона рассматривался порядок изменения конституции и органических статутов законодательных документов, принятых в Королевстве. Их изменение могло произойти только с согласия императора и обеих палат парламента, что было выражено в формуле "не могут быть изменяемы иначе как царем и двумя палатами Сейма". Это свидетельствовало о торжестве принципов парламентаризма и о либеральном характере самой польской конституции.

Остальные разделы и положения конституции затрагивали проблему национальных формирований, их организации и финансировании. Еще один важный пункт в конституции - это запрет конфискации имения. Вообще заметен приоритет защиты частной собственности.

Практически полностью сохранялась национальная атрибутика, система орденов и других знаков отличия и различия. Создавала конституция и систему местного самоуправления в виде советов воеводств, состоявших из собрания советников.

Польская конституция была первым шагом на пути построения демократического и правового общества в России. С другой стороны в перспективе конституция должна была рассматриваться как первый этап к установлению конституционных порядков во всей Российской империи. Что и было выражено в речи императора в Варшаве на открытии польского Сейма в 1818 году. Эта речь у просвещенных слоев социума вызвала надежду, что удастся ввести в Российской империи конституционные начала. Был и другой момент, - император поручил в 1819 г. Н.Н.Новосильцеву составить новый проект конституции, он получил название Государственная Уставная Грамота. Она практически полностью была списана с польской конституции 1815, что показывают сравнения текста грамоты с текстом статей конституции, хранящимся в Российском государственном архиве древних актов. Так польская конституция способствовала развитию российского конституционализма и начал демократии не только на окраинах империи, но и в самой России. В целом, Польша, не входя в состав России, соединялась с ней навеки путем соединения польской и русской короны. Польская конституция от 27 ноября 1815 г. сделала Польшу самостоятельным государством, как в отношении внутреннего управления, так и в военной сфере, поскольку согласно основному закону Королевство имело свои собственные национальные вооруженные силы. Главой гражданской администрации мог назначаться только поляк (первым стал польский генерал Юзеф Заёнчик).

С нашей точки зрения в контексте переосмысления подходов к интеграции важен и другой акт Российского государства - предоставление Бессарабии самоуправления в 1818 г. Согласно новому официальному статусу этой провинции все руководящие посты в ней (за исключением военных) отдавались исключительно представителям местной национальной элиты. Права на землю и привилегии бессарабских бояр документально подтверждались, а они сами, их родственники инкорпорировались в состав дворянства Российской империи. Статус Бессарабии был на порядок выше любой из тогдашних российских губерний.

В любом случае, сейчас в начале нового века настала пора искать новые пути в осуществлении российской интеграционной политики. Но при этом нельзя забывать и о том, что в соседней с Белоруссией Польше тоже думают над реализацией национальной польской идеи - пресловутого "федеративного плана", предусматривающего в перспективе присоединение к Республике Польше на основе унии части литовских, украинских и белорусских земель, входивших некогда в состав Речи Посполитой. Напомним, что именно идея Пилсудского о федерации привела к двум военным акциям польских войск в 1919 г. (поход на Вильно) и в 1920 г. (поход на Киев). Российской и белорусской дипломатии надо всегда иметь в виду, что исторически концепции единого русского народа (великороссы-малороссы-белорусы) всегда противостояла польская концепция: поляки-литвины-белорусы-русины, а большая часть нынешней белорусской территории иначе как zabrany (захваченные) польской политической элитой и не характеризуются. Для нее они были и остаются восточными кресами (окраинами) Польши.