Проблема беженцев и перемещенных лиц в республике Молдова

Валерий Мошняга, Платон Фрунташ

Начало вооруженного конфликта в восточных районах республики относится к 1 марта 1992 года. С этого времени появляются первые беженцы и перемещенные лица. Разрастание боевых действий непосредственно сказывается на массовости потоков людей, спасающихся от войны. В общей сложности за время вооруженного конфликта (март-июль 1992 года) погибло около 800 человек (320 человек из состава конституционных сил Республики Молдова и 425 человек с приднестровской стороны) (1), было зарегистрировано около 130 тысяч беженцев и перемещенных лиц в Республике Молдова, на Украине, в Беларуси и России (2). Материальный ущерб составил порядка 400 млн. долларов США (3).

Во время конфликта было около 90 тыс. беженцев в Россию, Украину, Беларусь, государства "старого" зарубежья. Украина приняла основную часть беженцев, спасавшихся от ужасов войны. Для решения вопросов, связанных с массовой миграцией беженцев в страну (более 60 тысяч человек), в июне 1992 года правительство Украины приняло ряд специальных постановлений, в которых определялись правила определения статуса беженца, оказания помощи беженцам из Молдовы. Данные постановления были первыми подзаконными актами Украины, в которых использовалось понятие "беженец", определялся его статус (4). Основная часть беженцев (около 50 тысяч человек) была размещена в Одесской области. В то же время Комитет по беженцам направил более 15 тысяч беженцев в 16 других областей страны. После завершения боевых действий в Днестровском регионе, Комитет по беженцам в тесном сотрудничестве с молдавскими властями предпринял все необходимые меры для возврата беженцев в места постоянного проживания в Молдове. К осени 1992 года практически все беженцы покинули территорию Украины, вернулись домой, в Молдову (5).

Часть беженцев выехала в Российскую Федерацию и Беларусь. На 1 января 1998 года общее количество беженцев и вынужденных переселенцев составляет, по данным Госкомстата России, 18491 человек (6).

В Беларуси, также как и в России, регистрация беженцев из Молдовы не ограничивается только периодом военных действий 1992 года. По данным миграционной службы Беларуси с 1990 по 1996 годы было зарегистрировано 1011 беженцев из Молдовы (7). Люди, выбывшие в Беларусь и в Россию, получили статус беженцев и в настоящее время проживают в этих государствах.

Анализируя социальный феномен "перемещенных лиц" в Молдове, отметим постепенное нарастание и интенсивность потока. Начавшись в марте, наибольшего пика поток перемещенных лиц достиг в июле 1992 года. Государственными структурами Молдовы в качестве перемещённых лиц официально было зарегистрировано 51289 человек. По экспертным оценкам общее количество перемещённых лиц в республике было более 100 тыс. человек (8). По мере расширения боевых действий и бомбардировок происходит увеличение зоны, из которой прибывали люди. Если первоначально этот процесс затрагивал только г. Дубосары и Дубосарский района, то постепенно люди стали прибывать и из других левобережных районов. Позднее, когда начались бомбардировки и с левого берега, среди перемещенных лиц появились и жители правобережных районов.

По социально-демографическим и половозрастным характеристикам перемещенные лица распределялись следующим образом. 91.4% от общего числа перемещенных лиц составили женщины и дети. Мужское взрослое население составило 8.6%. Причем из перемещенных лиц мужского пола 4.72% составили пенсионеры и инвалиды. Среди перемещенных лиц были представители различных национальностей.

Расселение зарегистрированных перемещенных лиц осуществлялось централизованно, во всех правобережных городах и районах республики. Более 10% всех перемещенных лиц было размещено в столице республики г. Кишиневе. Основная нагрузка по приему и размещению перемещенных лиц выпала на долю сельских районов Центрального региона республики. В них было размещено более 54% всех перемещенных лиц.

Появление беженцев и перемещенных лиц в Республике Молдова и как политической проблемы, и как массового социального явления явилось полной неожиданностью для властей. Национальная административно-правовая база урегулирования и решения этих проблем полностью отсутствовала. Естественно, что Закона о беженцах, не было. До вооруженного конфликта 1992 года перемещенные лица, спасающиеся от преследований, были исключительной редкостью. Появление массовых потоков перемещенных лиц востребовало развития и становления соответствующей административно-правовой базы. На сегодняшний день она включает 3 декрета и 2 распоряжения Президента Республики Молдова, 26 постановлений и 6 распоряжений правительства республики.

В решении проблемы перемещенных лиц в Республике Молдова можно выделить два основных этапа, характеризующихся спецификой решаемых задач. Первый этап: 1 марта 1992 года - 23 июля 1992 года. Второй этап: 23 июля 1992 года - по настоящее время.

На первом этапе основной была проблема принятия, оперативного размещения и оказания необходимой материальной помощи перемещенным лицам. Уже в середине марта 1992 года правительством решаются вопросы, связанные с подготовкой мест для временного проживания, обеспечения питанием и соответствующими условиями для содержания и обучения детей, трудоустройства взрослого, трудоспособного населения, выплаты всех видов пособий. Принимаются соответствующие решения и выплачиваются единовременные пособия временно размещенным в сельской местности. Пособие составляет 5000 рублей главе семьи и по 1000 рублей каждому члену семьи (здесь и далее суммы в рублях даны в ценах 1992 года).

Однако увеличение потока перемещенных лиц вынуждает правительство республики в марте 1992 года вновь вернуться к этой проблеме, проработать ряд организационных аспектов. Создается Республиканская комиссия с целью координации действий по оказанию материальной помощи беженцам, возглавляемая первым заместителем премьер-министра Молдовы; определяется круг ее полномочий по координации действий ряда министерств, местных органов исполнительной власти. Во всех районах и городах Правобережья создаются местные комиссии для регистрации, размещения и оказания материальной помощи людям. Позднее было принято решение о создании бюро Республиканской комиссии как постоянно действующего исполнительного органа. Структуры гражданской обороны выполняют многие функции Министерства по чрезвычайным ситуациям.

Принимается положение "О порядке оказания помощи беженцам, вынужденным покинуть места постоянного местожительства в левобережных районах Республики Молдова". Утверждается удостоверение беженца, определяющее его право на получение пособия. Данное удостоверение, единое по содержанию, отличалось по форме, в зависимости от технических возможностей органов местной власти, на территории которых размещались перемещенные лица. Перемещенным лицам также выдается пособие на питание из расчета на день для взрослого - 50 рублей, для ребенка - 30 рублей. Помимо этого выделяется по 30 рублей в день на ночлег. Перемещенным лицам, временно не работающим, выплачивается пособие по безработице в размере 400 рублей в месяц со времени получения удостоверения перемещенного лица.

Если первоначально в качестве перемещенных лиц регистрировались только люди, вынужденные покинуть в свои дома в левобережных районах республики, то с расширением зоны вооруженного конфликта, когда появились перемещенные люди из г.Бендер, других правобережных населенных пунктов, статус перемещенного лица стал предоставляться и жителям этих мест. В общей сложности Республика Молдова на решение проблем размещения и оказания материальной помощи беженцам и перемещенным лицам израсходовала в этот период из республиканского бюджета 160 млн. рублей.

Международное сообщество не осталось безучастным к судьбе жертв вооруженного конфликта. Помимо внешнеполитических шагов, направленных на прекращение боевых действий, оно оказало и большую гуманитарную помощь. Для координации, учета и распределения поступающей гуманитарной помощи была создана специальная правительственная комиссия. Посильную материальную помощь оказали в тот период многие государства планеты (Венгрия, Германия, Канада, Россия, Румыния, США и др.). Активную помощь перемещенным лицам оказали также неправительственные национальные и международные организации. Они способствовали информированию национальной и международной общественности о причинах и жертвах вооруженного конфликта в восточных районах страны, собирали денежные средства, продовольствие, одежду для пострадавших.

На втором этапе основной была двуединая проблема восстановления пострадавших в ходе войны населенных пунктов, куда начали возвращаться люди, и размещения и трудоустройства перемещенных лиц, которым или некуда было возвращаться, или по политическим мотивам они не желали вернуться на свое прежнее постоянное местожительство.

Изменение специфики стоящих задач востребовало и изменения целей и сфер деятельности организационных структур, непосредственно задействованных для решения проблем перемещенных лиц. В начале августа создается Республиканская комиссия по выработке мероприятий по ликвидации последствий материального ущерба по периметру зоны военного конфликта и контролю за их выполнением. Позднее, в начале сентября, создается бюро комиссии в качестве постоянно действующего исполнительного органа. Комиссию возглавляет первый заместитель премьер-министра Республики Молдова. На местах создаются местные комиссии, призванные определить размеры ущерба, объемы материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для восстановления жилого фонда, объектов народного хозяйства и социально-культурного назначения. Комиссия была координатором деятельности министерств и департаментов, местных органов власти по восстановлению пострадавших населенных пунктов, их социально-экономической и культурно-бытовой инфраструктуры. Постепенно, по мере возвращения людей в места прежнего проживания и снятия проблемы перемещенных лиц как массового социального явления, Республиканская комиссия по координации действий и оказанию материальной помощи беженцам переносит свои полномочия и компетенцию на Республиканскую комиссию по выработке мероприятий по ликвидации последствий материального ущерба по периметру зоны военного конфликта и контролю за их выполнением. Подобная трансформация произошла естественным путем, тем более, что председатели комиссий, большинство их членов, представителей заинтересованных министерств и ведомств, были одними и теми же лицами. В компетенцию комиссии вошли и функции определения правомерности регистрации и оказания помощи перемещенным лицам-невозвращенцам.

Предпринимаются меры по созданию нормальных социально-экономических и социально-бытовых условий для жизни, работы, учебы людей в населенных пунктах, пострадавших в результате боевых действий. Осуществляется восстановление и ремонт разрушенных и пострадавших народнохозяйственных объектов, школ, клубных, медицинских и социально-бытовых зданий, жилых домов. Государство выделяет строительные материалы и финансовые средства для скорейшего преодоления последствий вооруженного конфликта. Для пострадавших населенных пунктов вводятся определенные льготы в обеспечении горюче-смазочными материалами, топливом, газом для экономической деятельности хозяйственных субъектов. Предпринимаются меры по стабилизации их экономического положения. Государственная компания по страхованию АСИТО возмещает населению материальный ущерб, причиненный в результате вооруженного конфликта. За поврежденную недвижимость человек получает материальной возмещение ущерба, но не более 500000 рублей одной семье. За транспортное средство предельная сумма материального возмещения составляла 400000 рублей. За погибший скот выделялась денежная сумма в соответствии с закупочными ценами на скот в живом весе. В 1994 году данное положение распространялось на тех жителей Дубосарского района, которые в 1992 году не получили соответствующей компенсации. В январе 1995 года эти льготы предоставлены не только дубасарцам, но и перемещенным лицам из всей левобережной части республики и г.Бендер.

Несмотря на немногочисленность невозвращенцев, проблема перемещенных лиц рассматривалась как отдельная проблема. В президентском Декрете от 25 июля 1992 года предусматривается общий принцип социальной защиты как лиц, участвовавших в военных действиях по сохранению целостности и независимости Республики Молдова, так и лиц, пострадавших в ходе вооруженного конфликта. И в дальнейшем, во всех административно-правовых документах, в реальной деятельности правительства, исполнительной власти этот принцип соблюдается.

По окончании вооруженного конфликта и в Декрете Президента, и в постановлении правительства от 5 августа 1992 года ставится вопрос и намечаются конкретные меры по профессиональной переподготовке лиц из зоны конфликта, которые не могут быть трудоустроены по специальности. Кроме того, лицам, вынужденно покинувшим места постоянного проживания ввиду боевых действий, засчитывается в стаж работы период их пребывания в местах временного проживания при условии поступления на работу по месту жительства в течение 3 месяцев со дня возвращения. Тем же, кто не смог трудоустроиться на прежнем месте работы, в стаж работы засчитывается период их временной незанятости сроком до 6 месяцев. Однако отметим, что в условиях социально-экономического кризиса, переходного периода в экономике, роста безработицы, сокращения рабочих мест, реализовать эти решения было не просто, несмотря на принцип приоритетного трудоустройства перемещенных лиц и участников боевых действий. Поэтому президентским Декретом от 6 мая 1993 года оказание помощи по безработице данным категориям людей было продлено до 31 декабря 1993 года.

Понятно, что основная масса перемещенных лиц не сумела вывести и воспользоваться на новом месте (в местах временного размещения) нажитым имуществом, не имела материальных и финансовых средств для приобретения жилья, необходимой одежды, мебели и т.д. Поэтому, помимо выдачи единовременных денежных пособий, возмещения материального ущерба, широко использовался механизм кредитования перемещенных лиц, невозвращенцев. Уже в начале ноября 1992 года принимается решение о предоставлении денежных кредитов на строительство домов перемещенным лицам, которые не могут вернуться в места постоянного проживания по политическим мотивам. В постановлении от 30 ноября 1992 года правительство утверждает положение "О выдаче беспроцентных долгосрочных ссуд". В положении отмечается, что в 1992-1993 годах участникам боевых действий выдается беспроцентная ссуда на строительство и покупку домов, квартир в многоквартирных домах сроком до 25 лет в размере 400000 рублей. Перемещенным лицам, не участвовавшим в боевых действиях, ссуда выдается на 15 лет в том же размере. Ссуда погашается на 50% за счет местных бюджетов, а на 50% ссудополучателем. В то же время предусматривалась возможность погашение доли ссудополучателя предприятиями, ассоциациями.

Погашение ссуды начинается спустя 6 месяцев после ее получения. Было также определено, что ссуды выдаются Сбербанком Республики Молдова по ходатайству местных органов, которые выступают гарантом ссудополучателя. Потери банков от выдачи беспроцентных ссуд покрываются Министерством финансов республики за счет средств госбюджета ежеквартально.

Одновременно принимаются меры для решения наиболее сложной проблемы - жилищной. В ноябрьских постановлениях правительства принимаются решения об обеспечении перемещенных лиц, невозвращенцев земельными участками под индивидуальное строительство, предоставляя право покупать жилье в местах временного проживания. Работникам правоохранительных органов гарантируется получение жилья в течении 1 года. Кроме того, принимается решение, обязывающее министерства, местные органы власти передать в вводимых в эксплуатацию в 1992-1993 годах домах 50% жилой площади во временное пользование перемещенным лицам. Однако практика показала, что введение в действие жилья затягивается по различным причинам. Снижается внимание местных органов власти к проблемам перемещенных лиц. Все это привело к ряду актов гражданского неповиновения (пикетирование здания правительства республики, голодовки, самозахват квартир и др.).

Понадобилось вмешательство Президента Молдовы, чтобы ускорить решение жилищной проблемы. Октябрьское (1993 г.) постановление правительства определяет сроки окончательного решения жилищной проблемы перемещенных лиц - 5 лет. Принято решение о предоставлении ордеров на постоянное проживание тем, кто проживал в государственных квартирах временно. Кроме того, определена постановка перемещенных лиц в очередь на получение жилья без учета срока их проживания в данном населенном пункте и имеющегося стажа работы.

По данным Республиканской комиссии по делам беженцев и перемещенных лиц в 1997 году число семей, нуждающихся в решении жилищного вопроса, составляло 150 семей (9). Для решения жилищного вопроса для этой категории людей в 1998 году Министерством финансов страны было выделено 700 тыс. лей муниципальным властям Кишинева (10). С этой же целью Бюро УВКБ ООН в Кишиневе выделило более 150 тыс. долларов США (11). Между Бюро УВКБ ООН в Молдове и мэрией Кишинева было подписано соглашение, согласно которому для семей "перемещенцев-невозвращенцев" будет отреставрирован 12-квартирный дом. В конце февраля 1999 года 12 семей перемещенных лиц справили новоселье в этом доме (12). Бюро УВКБ ООН в Кишиневе помогло в восстановлении разрушенной войной школы села Дороцкая Дубосарского района, обеспечении ее необходимыми материальными и учебными ресурсами (13).

В заключении отметим, что благодаря оперативному вмешательству ОБСЕ, ряда влиятельных европейских государств боевые действия в Молдове были быстро прекращены. Тем самым прямая и непосредственная причина появления беженцев и перемещенных лиц была устранена. Молдавское государство предприняло ряд крупномасштабных усилий по преодолению последствий вооруженного конфликта в приднестровском регионе страны. Большую помощь в решении проблем беженцев оказали Украина, Россия, Беларусь. Снижение межэтнической напряженности в молдавском обществе привело к минимизации действия и иных факторов и причин, вызывающих и подпитывающих появление беженцев и перемещенных лиц. На сегодня проблема беженцев и перемещенных лиц в Молдове, появившихся в результате вооруженного конфликта в левобережных районах страны, не существует как массовое социальное явление.

(1) См.: Encyclopedia of Conflicts, Disputess flashpoints in Eastern Europe, Russia and Successor States. - U.K., 1993 - p.412; Мукомель В. Демографические последствия этнических и региональных конфликтов в СНГ. // Население и общество. Информационный бюллетень Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, № 27, апрель 1997; Книга памяти защитников Приднестровья. Книжное издательство. - Тирасполь, 1995.

(2) Мошняга В. Вооружённый конфликт в Республике Молдова и проблема перемещённых лиц. // MOLDOSCOPIE (Проблемы политического анализа). / Молд. ГУ. Часть VII. - Кишинёв, 1995. - с. 93.

(3) Мукомель В. Вооруженные межнациональные и региональные конфликты: людские потери, экономический ущерб и социальные последствия. // Идентичность и конфликт в постсоветских государствах. / Под ред. М.Б.Олкотт, В.Тишкова и А.Малашенко; Моск. Центр Карнеги. - Москва, 1997, с. 311.

(4) См. Пискун А. Современная миграционная политика Украины (проблемы становления). // Миграционная ситуация в странах СНГ. / Под ред. Ж.А.Зайончковской. - Москва: Комплекс-Прогресс, 1999. - с.257-265.

(5) Malinovska O. Refugees in Ukraine. // Migration Issues. Ukrainian Analytical-informative Jornal, 1998, № 2, p.2-3; Пирожков С.И., Внешняя миграция Украины: состояние и нерешённые проблемы. // Беженцы и вынужденные переселенцы в государствах СНГ: поиск решений в рамках Содружества. - М., Комплекс-Прогресс, 1996, с. 34

(6) Численность и миграция населения Российской Федерации в 1997 году (Статистический бюллетень). / Государственный комитет по статистике (Госкомстат России). - Москва, 1998. - с. 94.

(7) Тихонова Л., Современные миграционные процессы в Беларуси. // Миграции в постсоветском пространстве: политическая стабильность и международное сотрудничество. /Под ред. Д.Р.Азраэла, В.Мукомеля, Э. Паина. - Москва: Комплекс-Прогресс, 1996, с.91-101.

(8) См. Завтур А., Рошка А., Бровко Е. Проблемы внутренней миграции в 1970-1993 гг. и перемещённых лиц в Молдове: MOLDOSCOPIE (Проблемы политического анализа). / Молд. ГУ. Часть IV. - Кишинёв, 1994. - с. 78.

(9) Moldova // СIS MIGRATION REPORT, 1996. IOM International Organigation for Migration, 1997, p.77.

(10) Данные Правительства Республики Молдова.

(11) Данные Бюро УВКБ ООН в Молдове.

(12) Информационная программа Телевидения Молдовы "Mesager", 1999, 25 февраля.

(13) Мелека А. Права: как будто есть, как будто - нет. // Независимая Молдова, 1998, 1 июля