О правовом положении и механизме защиты прав, свобод и законных интересов российских соотечественников в Государствах СНГ и Государствах Балтии (доклад)
Замота А.П.
адвокат, руководитель Адвокатского бюро по защите прав соотечественников “МИР“
О правовом положении и механизме защиты прав, свобод и законных интересов российских соотечественников в Государствах СНГ и Государствах Балтии (доклад)
Замота А.П.
адвокат, руководитель Адвокатского бюро по защите прав соотечественников “МИР“
В результате распада СССР миллионы россиян оказались за пределами нынешней России, что привело к резкому изменению их правового и социального статуса и породило множество проблем, связанных с нарушением прав и ущемлением свобод в отношении соотечественников России.
Общеизвестно и очевидно, что в большинстве стран ближнего зарубежья по отношению к выходцам из России не соблюдаются общепринятые нормы человеческого общежития, нарушаются основные права и свободы, зафиксированные в международных актах. Россиян вытесняют из многих сфер трудовой, государственной и общественной деятельности, ограничивают, а в отдельных случаях и лишают, политических, экономических и социальных прав.
Вызывает обоснованное беспокойство то, что в странах ближнего зарубежья пренебрежение правами соотечественников России приводит к резкому ухудшению их уровня жизни и, как следствие, к социальным и политическим конфликтам.
Необходимость в юридической помощи и правовой защите соотечественников, живущих в ближнем зарубежье, со стороны России, ее общественных объединений не только не утрачивает актуальности, но и приобретает нарастающую остроту во всех бывших союзных республиках.
Своеобразие общей ситуации состоит в том, что Конституции и законодательные акты новых суверенных государств в основе своей не противоречат международному праву, декларируют равенство граждан независимо от национальности, вероисповедания и языка, защиту прав и интересов некоренных национальностей. Тем не менее это не находит подтверждения в реальной жизни. В действительности наши соотечественники ощущают явный правовой дискомфорт в своем новом положения и по существу поставлены перед выбором: либо ассимиляция, либо возвращение на свою историческую родину, что ставит их в чрезвычайно сложное положение, разрешить которое для многих практически невозможно.
Граждане СССР, часть из которых являлись выходцами из Российской Федерации, расселялись по территориям бывшего СССР без учета существовавших в то время административных границ Союзных Республик и на момент неожиданного, непрогнозируемого перехода административных границ бывших Союзных Республик, не имевших ранее значения для расселения людей, в государственные новых суверенных Государств остались по объективным, в основном бытовым, семейным и др. причинам на территориях своего постоянного проживания.
Учитывая сложившийся факт объективного, этнического тяготения россиян, проживающих на территориях новых независимых Государств, к Российской Федерации одни их них приняли Российское гражданство, а другие, имея тоже желание, по разным обстоятельствам не могли не принять гражданство Государства своего проживания.
Глубокий социально-экономический кризис, а в отдельных случаях и неприкрытый национализм, поразивший все бывшие союзные республики, отразились наиболее тяжело на российских соотечественниках. Обыденностью стало проявление национализма не только на бытовом, но и на официальном уровне. Имеют место откровенный протекционизм национальных кадров, вытеснение россиян с ответственных и неответственных постов в госучреждениях и на предприятиях, из сфер общественной жизни, необоснованные увольнения, произвол административных, правоохранительных и судебных властей, ущемление прав соотечественников в области социального обеспечения. Введены унижающие человеческое и национальное достоинство ограничения для российского населения при решении вопросов гражданства, собственности, приватизации, приобретении земли, предпринимательской деятельности, получения образования. Идет обвальное внедрение национальных языков в качестве государственных (при полном отрицании русского) в сфере делопроизводства, средств массовой информации, образования, культуры. К 2000 году количество школ с русским языком обучения сократилась по всем странам СНГ от 46 % до 73 %.
Известны многочисленные факты нарушения прав человека гражданских, трудовых, социальных, политических, экономических, духовных, личных и т.д. в отношении выходцев из России и их потомков. Это поставило в трудное положение людей, не вписавшихся в новую этнокультурную и правовую среду и привыкших отождествлять себя с частью исторически сложившегося единого духовного и правового пространства, простиравшегося от Балтики до Тихого океана. Распад СССР породил, прежде всего, юридические проблемы этнороссиян, затрагивающие жизнь и судьбы миллионов соотечественников России, их семей, детей и стариков, проживающих в странах СНГ и Балтии. Россияне стали жить в крайне сложных, тяжелейших условиях жизни разделенного народа. Бывшие граждане Российской Федерации и СССР и их потомки стали жить в условиях эмиграции помимо своей воли. Впрочем, впервые за сотни лет в таких же условиях оказались не только русские, но и казахи, украинцы, татары, другие народы, населявшие Советский Союз. Бывшие граждане СССР, проживавшие как в России, так и за пределами Федерации, были застигнуты врасплох - у них нет иммунитета к условиям и обстоятельствам жизни разделенного народа. А правящие в пост советском пространстве новые бюрократии, рекрутированные в основном из "титульных наций", не обладают историческим опытом государственного руководства и, как следствие, достаточной терпимостью и уважением к "инородцам". Сегодня основные права и свободы наших соотечественников ущемляются и по национальному признаку.
Основным направлением нашей Программы является правовая оценка сложившейся ситуации, в которой оказались миллионы соотечественников за рубежом, выбор юридических мер защиты их прав и интересов с учетом международных правовых норм, договоров, конвенций и соглашений между странами СНГ и Балтии, использование политической, экономической, социальной и правовой поддержки. Процесс распада СССР затронул судьбы каждого его третьего гражданина. 25 миллионов соотечественников оказались отрезанными границами суверенных государств от 75 миллионов родственников в России. Так к моменту развала союзного государства в Азейбарджане проживало 150 тысяч россиян, в Киргизии 756 тысяч или 17,1 % населения, в Туркмении около 400 тысяч (10 % населения) в Литве 354 тысячи (9,4 % населения), в Латвии 10 %, в Казахстане около 8 млн. человек т.д.
Правовое положение соотечественников не могло не стать объектом пристального внимания со стороны Российского Государства. В подходе к решению проблем соотечественников акцент был сделан на возможное содействие добровольной интеграции многомиллионной массы выходцев из России в политическую и социально-экономическую жизнь новых Независимых Государств, адаптации к местным условиям при сохранении собственной культурной самобытности, на оказание им в этом всесторонней поддержки. Одновременно Россия, в основном декларативно, взяла на себя обязательство обеспечить прием на своей территории тех, кто не смог приспособиться к новой ситуации и решил вернуться на свою историческую родину, хотя это и ложилось на российскую экономику тяжелым бременем.
Основополагающие принципы подхода к проблеме соотечественников были закреплены Указом Президента от 11 августа 1994 г. № 1681 "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом" и Постановлениями Правительства России № 1064 от 31 августа 1994 г. "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" и № 590 от 17 мая 1996 г. "О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом".
Очевидно, было также, что кардинальное решение проблемы соотечественников могло быть достигнуто лишь в условиях всесторонней интеграции стран Содружества. Именно на это во многом был нацелен Указ Президента от 14 сентября 1995 г. "Об утверждении Стратегического курса Российской Федерации с государствами-участниками Содружества Независимых Государств".
С начала 1992 г. основные усилия России были сосредоточены на формировании договорно-правовой базы (как на многосторонней в рамках СНГ, так и на двусторонней основе) по защите интересов россиян, проживающих в странах содружества.
В документах, принятых в рамках СНГ, закреплены обязательства государств-членов гарантировать своим гражданам равные права и свободы. Подписаны Декларация о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (24.09.93). Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (21.10.94). Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (10.02.95), Конвенция о правах и основных свободах человека (19.01.96), еще целый ряд документов, относящийся к конкретным сферам взаимодействия стран СНГ в гуманитарной области. Со всеми государствами подписаны Договоры о дружбе и сотрудничестве, отдельным блоком в которых включены статьи, регламентирующие обязательства сторон по взаимному соблюдению прав и интересов граждан, проживающих на их территориях, Консульские конвенции. В гуманитарной области с различными странами СНГ заключены соглашения о двойном гражданстве (Таджикистан, Туркмения), об упрощенном порядке приобретения гражданства (Казахстан, Киргизия), о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого (Грузия, Казахстан, Киргизия, Туркмения), о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Белоруссия, Грузия, Киргизия, Таджикистан, Туркмения), о взаимной правовой помощи (Грузия, Азербайджан, Молдавия), о сотрудничестве в области культуры, науки, образования и т.д.
К сожалению, приходится констатировать, что ни Соглашения, ни Конвенции, ни Договора в части защиты прав и законных интересов соотечественников за рубежом должным образом не работают.
Вне зависимости от разнообразия ситуаций, в которых находятся наши соотечественники в новых Государствах, можно выделить шесть основных причин незавидности их правового положения и вызывающих ущемление их прав. Это:
Ст. 48 Конституции Российской Федерации гарантирует гражданам России оказание квалифицированной юридической помощи, не устанавливая место и время ее предоставления, а это значит, независимо от местонахождения гражданина России и времени, когда у него возникает в этом потребность.
Однако, в отношении россиян, проживающих за пределами России, в частности в странах СНГ и Балтии, эта гарантированная Россией конституционная норма в настоящее время не действует.
Также не действует Закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" от 5марта 1999 года, который в настоящее время является документом декларирующим намерения Российской Федерации в отношении правовой помощи и защиты прав, основных свобод и законных интересов соотечественников за рубежом.
Российская Федерация, являясь правопреемником и правопродолжателем СССР, так и не стала гарантом соблюдения человеческих прав и законных интересов своих соотечественников.
В г. Усть-Каменогорске прошел процесс над группой лиц, обвиняемых в попытке захвата власти с целью создания на территории Восточно-Казахстанской области Республики Казахстан русскоязычной автономии. Все подсудимые, в том числе 11 россиян, из которых 5 москвичей, признаны виновными и приговорены к различным срокам лишения свободы (от 4,5 до 18 лет). Однако ни на предварительном следствии, ни в суде наши соотечественники не могли опереться на помощь российских адвокатов в связи с тем, что на территории Республики Казахстан они являются "иностранными адвокатами", а соответствующий договор о допуске адвокатов к участию в уголовном процессе в качестве защитников между Республикой Казахстан и Российской Федерацией не заключен. Между Россией и Казахстаном, другими странами СНГ заключен целый ряд соглашений, в том числе и о правовой помощи. В частности 22 января 1993 года в Минске 11 государств СНГ подписали "Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам". Однако никакие правовые документы и ходатайства защитника на казахстанскую стороны не подействовали.
В настоящее время возникла острая необходимость создания в рамках стран СНГ и Балтии четкого правового механизма оказания правовой помощи и защиты прав, основных свобод и законных интересов соотечественников за рубежом, участия в процессе уголовного, гражданского, арбитражного, административного судопроизводства адвокатов - граждан Российской Федерации.
Вопрос разработки и заключения "Конвенции стран СНГ о правовой помощи и защите прав, основных свобод и законных интересов соотечественников за рубежом" и Договоров между Российской Федерацией и Новыми Независимыми Государствами "О правовой помощи и защите прав, основных свобод и законных интересов соотечественников за рубежом" является, на мой взгляд, первостепенным в вопросе соблюдения прав человека и основных свобод на пост советском пространстве, учитывая историческую и правовую неординарность реорганизации СССР.
Идея международного Соглашения (Конвенции) и Договора об адвокатской помощи уже находит свою поддержку в адвокатских кругах Москвы и среди соотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии. Проекты Конвенции и Договора, разработанные мною (адвокатом Замота А.П.) прилагаются к настоящему докладу и материалам, розданным участникам "Круглого стола".
С учетом изложенного, "Круглый стол" может выступить с инициативой создания на международном уровне механизма, гарантирующего правовую помощь и защиту прав и законных интересов соотечественников России, постоянно проживающих на территориях новых Независимых Государств и Государств Балтии.
На основе принципа взаимности, адвокаты и юристы России должны активно действовать в целях обеспечении юридических прав, основных свобод и законных интересов соотечественников, проживающих в странах СНГ и Государствах Балтии, а адвокаты и юристы стран СНГ и Государств Балтии также должны получить законное право защищать своих соплеменников (соотечественников) на территории Российской Федерации.
В процессе незамедлительного, безоговорочного признания новых Независимых Государств, образовавшихся из республик бывшего СССР, лидеры Российской Федерации того времени исходили, видимо, из принципа, что правительства этих государств, в соответствии с нормами международного права, о признании которых они заявили, выполнят свой долг перед гражданами бывшего СССР, в основном перед соотечественниками Российской Федерации, проживающими на их территориях, и создадут условия для жизни россиян без ущемления их прав по национальным, языковым, религиозным и иным признакам. Однако, они по своей "политической наивности" ошиблись, что и определило, в основном, трагедию миллионов русских людей. Хотя, такой принцип закреплен международными Пактами и Конвенциями, Уставами, а также в международных договорах Российской Федерации с новыми Независимыми Государствами.
Правовая незащищенность соотечественников, несоблюдение в отношении них гарантированных основных прав и свобод и законных интересов, создают все предпосылки для их дискриминации в странах проживания как некоренной национальности по признаку языка, расы, вероисповедания и т.п., которая усугубилась в процессе суверенизации бывших союзных республик в форме националистически окрашенной, законотворческой и другой деятельности.
Исходя из этого, необходимо добиваться, используя правовые, дипломатические, политические и экономические возможности, справедливого решения вопросов предоставления гарантий всего спектра прав и свобод этническим россиянам в ближнем зарубежье. Кроме того, в статье 5 Конвенции "О ликвидации всех форм расовой дискриминации" указывается, что государства - участники обязуются обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления политических прав, право на гражданство и ряда других. Таким образом, те Государства, в которых проживают этнические россияне, несут ответственность за обеспечение их прав, свобод и законных интересов. Россия, как их историческая Родина, также несет ответственность перед соотечественниками за их благополучие в целом и несет обязанность по юридической защите их прав и законных интересов в частности.
Вместе с тем, уже очевидно, что предпринимая попытки решения вопроса судеб соотечественников, проживающих за рубежом России, посредством локальных правовых и других акций, посредством разного рода общественных организаций, фондов и т.п. эту глобальную проблему не решить.
Проблема оказания правовой помощи и обеспечения юридической защиты прав соотечественников, проживающих за рубежами России должна стать одной из первостепенных на уровне проведения экономических и других реформ, задачей Государственной важности.
Целью нашей Программы является обеспечение правовыми средствами соблюдения основных прав и свобод гражданина и человека, закрепленных в Конституции РФ, и создание правового механизма реализации Федерального Закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" от 5 марта 1999 года.
Основные аспекты правового механизма оказания правовой помощи, защиты прав, основных свобод и законных интересов соотечественников за рубежом:
1. Создание при Московском отделении государственно-общественного фонда поддержки соотечественников за рубежом "Россияне" в г. Москве Центра по оказанию юридической помощи соотечественникам за рубежом.
2. Организация постоянно действующих Филиалов Центра юридической помощи соотечественникам в странах СНГ и Государствах Балтии (Украина, Молдавия, Белоруссия, Казахстан, Армения, Грузия, Азербайджан, Узбекистан, Таджикистан, Эстония, Латвия, Литва).
Предполагается привлечь к работе в них россиян, проживающих в странах СНГ и Балтии и имеющих юридическое образование. Это позволит оказать в большем объеме постоянную юридическую помощь соотечественникам, постоянно проживающим и временно находящимся в странах СНГ и Государствах Балтии.
Филиал Центра:
3. Организация в Москве юридической консультации для соотечественников России, проживающих за рубежом и переселяющихся на территорию России.
Юридическая консультация обеспечит:
4. Защита российскими адвокатами прав и законных интересов соотечественников, проживающих в странах СНГ и Государствах Балтии.
Обеспечение защиты прав и законных интересов соотечественников по уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам в местах их нахождения и постоянного проживания.
5. Организация выездных ежемесячных юридических консультаций российских адвокатов в странах СНГ и Балтии.
Организация таких консультаций позволит не только выяснять круг правовых вопросов, которые интересуют соотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии, но оказывать им действенную юридическую помощь.
6. Формирование правовой базы законодательств, правовых актов стран СНГ и Балтии, международных и межгосударственных правовых актов в области прав человека, ее систематизация и постоянное обновление.
Создание и использование такой базы позволит оперативно анализировать любую возникающую ситуацию в области защиты прав и законных интересов соотечественников с точки зрения законодательств отдельных государств и международных и межгосударственных правовых актов.
7. Организация ведения постоянного мониторинга и создание банка фактов дискриминации, нарушения прав и законных интересов соотечественников, проживающих в странах СНГ и Государствах Балтии, включающего в себя сбор, анализ и оценку информации о правовом положении соотечественников в странах СНГ и Государствах Балтии.
Такой банк данных позволит на регулярной основе проводить анализ положения с правами соотечественников, проживающих в странах СНГ и Государствах Балтии и предпринимать конкретные, действенные, юридические меры по предотвращению и прекращению нарушений прав соотечественников России со стороны Государств, допускающих эти нарушения, в том числе и регулярно информировать соответствующие заинтересованные государственные структуры о состоянии дел в этом вопросе.
8. Организация в г. Москве стажировок и курсов повышения квалификации юристов и адвокатов, работающих в образованных Филиалах Центра юридической помощи в странах СНГ Государствах Балтии.
Основными организациями, обеспечивающими работу механизма оказания правовой помощи соотечественникам, являются:
Московское отделение Государственно-общественного фонда поддержки соотечественников за рубежом "Россияне",
Адвокатское бюро по защите прав соотечественников "Мир"
Центр по оказанию юридической помощи соотечественникам за рубежом.
Таким образом, создание и реализация механизма оказания правовой помощи соотечественникам за рубежом должно обеспечить условия для:
Доклад на Первой Московской конференции по проблемам российских соотечественников: "Москва - российским соотечественникам: от поддержки к сотрудничеству".