Союз Беларуси и России: Союзное государство должно стать реальностью

Бабурин С.Н.
Председатель Российского общенародного союза, заместитель директора Института социально-политических исследований РАН

Россия и Беларусь проделали путь от Сообщества через Союз двух государств к осознанию исторической необходимости воссоединения в еди-ном Союзном государстве. В силу вполне определенных внутренних и внеш-них причин создание Союзного государства Беларуси и России как государ-ства федеративного не может быть растянуто на десятилетие, у нас нет исторического времени на колебания и сомнения.

Как следует из анализа текста Договора о создании Союзного государства от 8 декабря, достижение поставленных в нем целей и осуществление Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации его положений ознаменует завершение процесса объединения России и Беларуси в Союзное государство с общим экономическим, правовым, таможенным, оборонным пространством, общим бюджетом и денежной единицей, союзными государственными органами, единой внешней политикой. По сути речь идет о создании реального федеративного государства. На мой взгляд, с учетом возможного расширения круга членов Союза, оптимальное название создаваемого государства - "Российский Союз".

Пора окончательно признать, что с подписанием Договора о создании Союзного государства Союз Беларуси и России перерос рамки международной межгосударственной организации, в качестве какового он был признан при регистрации в сентябре 1997 года в Организации Объединенных Наций Договора о Союзе Беларуси и России и Устава Союза. В ближайшее время надлежит принять специальный документ, возможно, в форме декларации, в котором определить форму Союзного государства и статус его органов. Согласно требованиям конституционного (государственного) права и международного права Союзное государство не может быть межгосударственной международной организацией:

во-первых, государство и международная организация - два самостоятельных различных субъекта международного права;

во-вторых, государство в какой бы из государственно-правовых форм они ни учреждалось (федерация. конфедерация, унитарное государство) не является международной организацией.

С другой стороны, создание Союзного государства - не одномоментный акт, а не простой процесс восстановления экономических, правовых и культурных связей, утверждения единой государственной и управленческой модели. Поэтому на период формирования Союзного государства его органы следует определить в качестве органов международной межгосударственной организации, осуществляющих деятельность по выполнению программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании Союзного государства.

Подобный статус должен действовать вплоть до завершения процесса создания Союзного государства, который будет ознаменован утверждением на референдуме Конституционного Акта Союзного государства (Основного закона Союза).

В предлагаемой декларации надлежит принять принципиальное решение о начале работы над Конституционным Актом и об образовании Объединенной межгосударственной комиссии по его подготовке. При этом четко зафиксировать временные рамки работы над проектом Конституционного Акта.

Работа по принятию Конституционного Акта Союзного государства может быть осуществлена поэтапно:

-- Подготовка проекта Конституционного Акта, его одобрение Парламентом Союза- осень 2000г.

-- Рассмотрение проекта Конституционного Акта Федеральным Собранием Российской Федерацией и Национальным Собранием Республики Беларусь и вынесение на всенародное обсуждение - зима 2001 г.

-- Проведение референдумов в Российской Федерации и Республике Беларусь по принятию Конституционного Акта Союзного государства - весна 2001 года.

-- Конституционный Акт должен выступить главным и единственным документом, не только юридически фиксирующим акт объединения, но и создающим основу для функционирования единого Союзного государства. С его принятием перед Союзным государством, объединившим два государства - Россию и Беларусь, будут поставлены новые задачи по развитию страны, укреплению ее экономического, политического и культурного потенциала, обеспечению достойного уровня жизни граждан Союза.

Объединение с Беларусью должно быть использовано для укрепления единства российской государственности, ее внутренней устойчивости. Никаких оснований для пересмотра федеративной структуры российского государства нет. Подписание договора с Беларусью ни в коей мере не меняет правового статуса республик и других субъектов Российской Федерации.

При проведении референдума по принятию Конституционного акта Союзного государства следует рассмотреть вопрос об учреждении постов Президента и Вице-президента Союзного государства, предусмотрев их избрание (при положительном решении на референдуме) летом 2004 г. Институты президентов республик после этого должны быть упразднены.

Необходимо ускорить работу национальных парламентов по принятию законов о выборах в Парламент Союза. Выборы в Парламент Союза, как это уже многократно декларировалось, должны быть проведены не позднее осени 2000 г. Через выборы в этот орган граждане Союза - жители России и Беларуси вновь смогут сообща участвовать в принятии государственных решений. Помимо всех иных государственно-правовых последствий этого шага, трудно переоценить и его символическое, как сейчас принято говорить, знаковое значение. Не менее символичным было бы размещение нового Союзного парламента в Московском Кремле на базе залов заседаний Верховного Совета СССР.

Одним из важнейших факторов, от которого зависит успешность реализации поставленных задач, является определение системы исполнительной власти в Союзном государстве, и особенно, оптимальной структуры Совета Министров Союзного государства. Следует подтвердить, что Председателем Совета Министров Союза является Председатель Правительства России, а его первым заместителем - глава Правительства Беларуси. Союзное правительство только тогда станет союзным, когда главы республиканских правительств привыкнут быть заместителями Председателя на союзном уровне. Это не противоречит Договору от 8 декабря 1999 г., хотя прямо им не предусматривается. Главы республиканских правительств, входя в союзный Совет Министров, не могут не иметь функциональной привязки к его деятельности, даже если никаких конкретных дополнительных обязанностей на них возложено не будет.

Безусловно, основная нагрузка по структурированию Союза и реализации союзных экономических программ будет лежать (и достаточно долго) на Постоянном комитете Совета Министров Союза, на то он и постоянный комитет. Государственный секретарь Союза, возглавляющий Постоянный комитет, и сам комитет в пределах определенной им компетенции, должны обладать самыми широкими правами, прежде всего правом принятия оперативных решений, обязательных для республиканских министерств и ведомств Беларуси и России. Любой иной подход - профанация союзной идеи.

Конечно, деятельность Постоянного комитета объективно встретит явное и неявное противодействие чиновничьей бюрократии обеих республик. Чтобы смягчить ситуацию, в структуре Совета Министров Союза возможно следует предусмотреть создание помимо Постоянного комитета как минимум трех союзных государственных комитетов, возглавляемых заместителями председателя Совета Министров: Союзного государственного экономического комитета (членами Комитета должны быть со стороны и Белоруссии и России республиканские министры промышленности, сельского хозяйства, торговли, налогов и сборов, транспорта и т.д.); Союзного государственного комитета по вопросам формирования Союзного государства (Государственно-правовой комитет) (в его состав должны войти министры юстиции, по делам СНГ, национальностей, региональной политики); Союзного государственного комитета по социальной политике (членами Комитета должны быть со стороны и Белоруссии и России министры труда и социальной политики, руководители миграционных служб и служб занятости и т.д.).

Совет Министров Союзного государства должен включать в себя основные отраслевые и функциональные органы Союзного государства. Как те, что уже реально существуют, так и те, существование которых является обязательным. Причем для подтверждения стабильности их существования целесообразно поименовать их в Положении о Совете Министров Союзного государства. Это: Комитет по внешней политике; Комитет по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения природной Среды Союзного государства; Комитет по вопросам безопасности Союзного государства; Комитет по управлению имуществом Союза; Пограничный Комитет Союзного государства; Таможенный комитет Союзного государства.

Остальные комитеты могут создаваться и упраздняться в соответствии с установленным порядком. По сути речь идет о первом этапе преобразования республиканских министерств в союзные на базе российских. С укреплением федеративных подходов на уровне Союзного государства из Союзных государственных комитетов будут выделяться новые союзные министерства с ликвидацией соответствующих республиканских. Изначально следует отказаться от создания союзно-республиканских министерств и ведомств. Предлагаемая концепция привлечения к управлению делами Союза министров государств-участников Союза позволит достаточно безболезненно утвердить общую модель управления. Проведение подобной реформы государственного управления Российской Федерацией должно быть сопряжено с реформированием вертикали исполнительной власти в субъектах РФ.

Без создания властной исполнительной вертикали Союза экономические вопросы так и не будут решаться. Лишь при слаженном взаимодействии союзного правительства с правительствами России и Беларуси будет возможно создание единой экономической системы и введение общей валюты. В целом, экономическая составляющая интеграционного процесса нуждается в кардинальных изменениях, призванных стать прочной базой воссоединения. Это касается, в первую очередь, создания единой для всех субъектов хозяйствования правовой среды, формирования единого таможенного пространства, унификации гражданского и налогового законодательства, валютного регулирования и денежно-кредитной системы. Кроме того, должно быть завершено объединение энергетической и транспортной систем, создание единого научно-технологическое пространства. Обязательно и введение единой системы обеспечения внешней безопасности, единой системы защиты внешнеполитических и внешнеэкономических интересов.

Темпы продвижения к обозначенному Союзному государству должны быть обоснованными, не допускающими как забегания вперед, так и бесплодной борьбы за "интеграционную приоритетность", с ее бесконечными спорами о сроках, формах и процедурах воссоединения. Время работает против нас. Теряя его, мы позволяем нашим геополитическим соперникам закрепляться на новых позициях, дискредитировать саму идею объединения. В феврале 1999 года Президент Парламентской Ассамблеи ОБСЕ г-жа Хелле День направила главам делегаций Парламентской ассамблеи ОБСЕ Окончательный отчет рабочей группы по Беларуси, где заключает: "Недостаток политических альтернатив и недостаточное присутствие Европейского Союза в стране способствует Союзу Беларуси и России". Комментарии излишни.

История дает нам и другой уникальный шанс: провозглашена идея государственно-политической интеграции России, Беларуси и Югославии. Но этот тройственный союз будет возможен лишь при двух условиях: во-первых, он не может и не должен заменять или сливаться с процессами формирования Союзного государства Беларуси и России; во-вторых, его механизмы и темпы должны быть конкретнее и интенсивнее тех, что существуют в рамках СНГ, но проще и менее формализованны, чем в Союзе Беларуси и России. Однако пока и сам процесс воссоединения России и Беларуси подошел к этапу, который объективно является экзаменом зрелости и дальновидности наших народов.

Политические планы и обещания 1998-1999 годов в деле объединения России и Белоруссии провалены. Восполнит ли 2000 год упущенное? Хочется верить, что новое руководство России вместе с руководством Республики Беларусь сможет делом доказать, что воссоединение двух государств и народов - не тема дискуссий или арена борьбы чиновных окружений, а продуманная система принимаемых незамедлительно политических решений и ежедневная практическая работа.