Правовой барьер на пути интеграции

Фадеев А.В
профессор, руководитель отдела Белоруссии Института стран СНГ

С прошлого года Россия и Белоруссия живут по договору, заключенному на исходе президентства Б.Ельцина главами государств и предусматривающего создание Союзного государства. Сегодня очевидно, что программа действий (кстати, весьма рыхлая и неспешная) по реализации договора не выполняется, а принципиальные положения его существуют исключительно в теоретической области, далеки от практики и вызовов современного этапа объединения.

Напомним, что процесс подготовки данного документа был длительным и сложным. Встречи первых лиц российского и белорусского государств в декабре 1998 г. и апреле 1999 г. вскрыли наличие целого ряда противоречий в подходе к договору и его содержательной части. Прежде всего, это касалось определения структуры и полномочий органов управления российско-белорусского образования, а также условий, на которых должны были объединяться две страны. Проект готовился в глубокой тайне группой доверенных лиц из окружения А.Лукашенко и Б.Ельцина и никакой общественной экспертизе на этапе разработки не подвергался. Последнее объективно и сильно снижало правовую значимость и социальный резонанс документа.

Главное - от договора ждали радикального изменения всей стратегии интеграции, придании ей мощного импульса, поскольку к 1999 г. стало окончательно ясно, что в действующем правовом поле были исчерпаны все резервы, позволявшие до этого хоть как-то двигаться к объединению. Договор должен был стать конституцией, основным законом для двух государств. Другого пути к переходу на новый качественный уровень интеграции просто не существовало. Предшествующая история взаимодействия России и Белоруссии свидетельствовала, что любые, даже незначительные попытки решать те или иные вопросы в области обороны, например, в экономической, финансовой, таможенной, налоговой сферах неизменно наталкивались на законодательные, прежде всего конституционные, рогатки. Выход из создавшегося правового тупика лежал в плоскости придания нового международно-правового статуса российско-белорусскому союзу. Но этого нельзя было достичь без заключения основополагающего, по сути конституционного акта.

Мог ли межгосударственный договор, разработанный под эгидой двух президентов, подняться до параметров конституционного акта? В принципе, при соблюдении нескольких важных правовых процедур, мог. Но для этого, во-первых, его положения должны были содержать правовую характеристику новых, наднациональных органов власти и управления, правосубъектности, территориальной ответственности и государственной компетенции, а также разрешать вопросы союзного гражданства и социальной ответственности. Во-вторых, имея в виду то, что конституционные основы России и Белоруссии могли быть изменены (согласно ст. 140 Конституции РБ и ст. 16, 135 Конституции РФ) только референдумом, текст договора руководители двух стран и обязаны были вынести на референдум. Таким путем, правда, весьма далеким от подлинного народовластия, документ мог все же превратиться в некое подобие октроированной конституции. И это был бы, бесспорно, значительный шаг вперед.

Однако, ни того, ни другого, как известно, сделано не было, - из договора выпали все статьи и положения, делающие его реальной основой для подлинного объединения, позволяющие интеграционным инициативам преодолевать национальные конституционные путы, проигнорировано народное волеизъявление. Не случайно, что именно с момента вступления в силу такого слабого, декларативного договора даже по тем направлениям интеграции, где были ранее достигнуты отдельные позитивные результаты, стал наблюдаться "откат", подтверждающий бесперспективность данной правовой тактики объединения. Так как правовые условия для дальнейшего развития интеграции не были созданы, то заметно усилились политическая и экономическая нестабильность во взаимоотношениях, формальные противоречия по всем точкам соприкосновения государственных механизмов России и Белоруссии. Процесс интеграции, и до этого шедший далеко не гладко, стал осложняться, обставляться новыми политическими, административными и правовыми барьерами. Что еще печальнее - объединение двух государств перестало быть приоритетом в государственной политике РБ и РФ, политические элиты стали стремительно утрачивать понимание перспектив и потенциала российско-белорусской интеграции. Робкие ростки перехода к общей политике в международных вопросах, по проблемам совместной безопасности и обороны, единой экономической, валютной, торговой стратегии так и не дали ожидаемых всходов.

Конечно, экономическая обособленность и разница в подходе к развитию национальных хозяйственных комплексов сыграли свою отрицательную роль, отразились на снижении эффективности всего фронта интеграции. Но нельзя закрывать глаза и на то, что отсутствие результатов объединительных усилий надо искать и в сфере правового регулирования, ведь российско-белорусская союзная правовая система за последний период не пополнилась ни одним документом конституционного характера, ни одним документом наднационального звучания, готового к применению на практике.

Договор 1999 г., и это не скрывали его "подписанты" (по крайней мере, белорусская сторона), носил ауру переходности и не мог по определению стать базой для глубокой и планомерной российско-белорусской интеграции. По большому счету договор о создании Союзного государства изначально не мог выполнить своего предназначения и быть реализованным, в его тексте слишком много было правовых "мин" и ловушек, мешающих этому. К сожалению, не мог стать договор и инициатором обновления законодательного пласта двух государств.

Сегодня переход к новому этапу объединения в виде создания союзного государства на старой правовой основе невозможен. Сейчас не столько важны отдельные изменения и дополнения в существующие законы, соглашения и договоры, не столько приоритетна работа по унификации национальных законодательств России и Белоруссии, сколько разработка межгосударственного конституционного акта. Инициатива принятия такого акта могла бы исходить из любого органа одного из государств, а сам документ мог быть представлен в виде, в том числе, и договора. Учитывая наличие противоречий в руководстве двух стран-союзниц, было бы целесообразно ограничиться рамками четырех основных направлений объединения, которые составили бы соответственно четыре блока "консолидации": политический, оборонный, экономический и валютный (даны по мере приоритетности и потенциалу реализации).

Возможно, стоит вернуться к анализу готовности каждого из союзников к интеграционным новациям в той или иной сфере, выработать, наконец, единое понимание критериев такой готовности. Поскольку неизбежно предстоит преодолевать разногласия в определении объема полномочий и компетенции наднациональных, союзных органов, то необходимо идти по пути гарантий и компромиссов на самом высшем уровне политической власти. Без политического согласия политических элит правила поведения союзников не могут быть определены, и уж тем более, перманентно осуществляться на практике.

Затем предстоит постепенно закладывать основы институционализации, прежде всего, перейти к наднациональному регулированию основных аспектов деятельности России и Белоруссии в военной, экономической, социальной, внешнеполитической сферах в рамках Союзного государства. Объективно этот процесс коснется и ряда внутриполитических вопросов, поэтому правительства двух стран неизбежно вынуждены будут прийти к принятию некоторых ограничений свободы действий, автономии, а главное - к пониманию необходимости ломки в пользу совместного государства национального суверенитета. Формула интеграции проста: союзные государственные институты - единый рынок - общее правовое и социальное пространство (при бережном отношении к национальным интересам, этническому сознанию и философии белорусского и российского социумов).

Процесс создания единого рынка в конкретном случае реинтеграции России и Белоруссии не может рассматриваться всерьез как приоритетная задача. История уже показала, что бездумное калькирование западноевропейского опыта в данном случае к успеху не ведет. Российско-белорусское объединение может состояться только при условии первоочередного разрешения властными элитами межгосударственных политических противоречий в целях придания мощного и вполне определенного импульса интеграционному процессу. При этом конечно, следует принимать во внимание тесную увязку проблем конвергенции экономических стратегий РФ и РБ с выработкой единой политической линии поведения в рамках Союзного государства, однако, предпочтение следует отдать последней из них.

Длительный и вялый путь к объединению, на самом деле, к таковому не ведет - пора сделать выбор в пользу радикального варианта межгосударственного развития, преодолевая различие подходов сторон, прибегая к тактике неизбежных политических компромиссов. Возможно, сегодня еще не пришло время говорить о продвижении к полномасштабному политическому объединению, но стремиться к нему нужно. Кроме того, весьма актуальным выглядит идея о создании для этого всего набора механизмов, политического инструментария, достаточно гибких и учитывающих перспективу. В этом случае страны-союзницы, например, избегнут негативных факторов, заложенных в свое время в программе реализации договора 1999 г. Ведь отдельные пункты этой программы превратились в настоящий тормоз развития союзных отношений, никак не учитывают потребности времени, отражая конкретные конъюнктурные политические интересы российской и белоруской властных элит конца 90-х гг. Ни сам договор, ни программа его осуществления, надо об этом говорить прямо, не выдержали накала противостояния союзников по отдельным аспектам взаимоотношений, нагрузок сиюминутных политических противоречий. К сожалению, в договоре были обойдены стороной именно те, на наш взгляд, принципиальные вопросы конституционного переустройства, без которых он превратился в нежизнеспособный документ.

Если сегодня разрабатывать новый межгосударственный договор, то в нем прежде всего следует усилить наднациональную линию союзного права, наделить союзные органы (работающие не от случая к случаю, как сейчас, а постоянно) полномочиями, предусматривающими наложение на национальные государственные органы и неправительственные инстанции, а также на граждан Союзного государства определенные и весомые обязательства. Построение структуры Союзного государства в идеале - это создание нового союзного правопорядка при сознательном ограничении национального суверенитета, где приоритетом права наделены не только и не столько страны-союзницы, сколько само союзное государство, а равноправными субъектами права выступают как органы и учреждения, так и граждане Союзного государства.

Кроме того, имплементация союзного права в национальные законодательства России и Белоруссии, позволит сохранять такой правопорядок, поскольку будет препятствовать принятию какой-либо отдельной страной-союзницей односторонних мер, нарушающих его. Нормы союзного права должны иметь приоритет по отношению к нормам права РФ и РБ. Договор (или иной конституционный акт), определяющий параметры союзного государства России и Белоруссии, обязан закрепить принципиальные положения, которые не могут быть лишены юридической силы односторонними действиями, правовыми акциями стран-союзниц, а полномочия, добровольно переданные Россией и Белоруссией союзным органам, не могут быть у них изъяты по воле одной из сторон, если это не предусмотрено изначально в данном документе. Договор, таким образом, превратится в конституционный источник права Союзного государства.

В конце заметим, что надо избегать ненужных иллюзий: заключение нового договора на вышеперечисленных принципах само по себе не приведет к немедленному созданию на практике государственного образования типа федерации. Союзное государство будет лишь обладать определенными признаками федерации, а его название определять цель. Построение подлинного федеративного российско-белорусского государства, если цепь политических обстоятельств радикально не изменится, - дело довольно далекой перспективы.