Российско-белорусское Союзное государство на постсоветском пространстве

Затулин К.Ф.
Директор Института стран СНГ

Далее мы публикуем доклад, с которым на конференции 10 мая выступил директор Института стран СНГ Константин Затулин.

***

Исторически так сложилось, что современное белорусское государство возникло внезапно, вопреки воле и желанию ее собственного народа. Не было многовековой борьбы за независимость, не существовало понятия государственности и тяги к национальному обособлению. Стремительный распад СССР обусловил нежданное отделение Беларуси, политическая элита которой была статистом при данном процессе и оказалась совершенно не готова к утверждению национального самостоятельного государства (к чему ее просто вынудили обстоятельства). Пресловутую Декларацию о суверенитете Белоруссия обнародовала последней (в июле 1990 г.).

Был и всплеск национализма, но он был кратковременным и достаточно поверхностным. Пик его пришелся на 1991 г., когда бывшая БССР получила свое новое название - Республика Беларусь, а государственными символами нового государственного образования стали герб "Погоня" и бело-красно-белый флаг. Все эти нововведения, а главное - придание статуса государственного белорусскому языку, вызвали довольно резкую реакцию в белорусском обществе, которое отторгало новые принципы государственного устройства и новую символику, позаимствованную в соседней Литве.

Длительное время после трагического конца великой державы Беларусь, как и многие другие бывшие республики Советского Союза, продолжала жить в его социально-экономической и культурной зоне.

Однако, многие из нынешних белорусских оппозиционеров-националистов оказались тогда во властных структурах, в законодательных и судебных органах. Находясь в свое время на высоких постах различных ветвей власти, они, тем не менее, не смогли выработать какую-то идеологическую модель, способную привиться на белорусской земле. Носители национальной идеи не смогли внятно изложить принципы этнического государства белорусов, наметить концепцию его развития, хоть в малой степени обогатить идейное наследство национальных деятелей прошлого. Граждане Белоруссии воспринимали как странные и нелепые националистические конструкции так называемых национал-патриотов.

Причина такого настороженного отношения к националистам кроется в том, что белорусы не имели в прошлом "своей" государственности, поэтому, по сути, белорусские граждане вполне укладываются в современное понимание новейшей российской диаспоры со всеми вытекающими из этого последствиями, включая, прежде всего, осознание своей этнической идентичности с жителями России. У россиян и белорусов общие географическая локация, коллективная память, история, национальные герои, культура и культурные достижения. Главное - общая Родина.

Более того, современная Белоруссия не может рассматриваться как изначальное этногосударственное образование, имеющее глубокие исторические корни, поскольку ее территория - произвольно определенная в какой-то период существования СССР административная единица, ограниченная административными, на деле виртуальными, границами территория. В маленькой Белоруссии сегодня только русских - около 1,5 млн. человек (не считая более 5 млн. граждан с русской кровью, от смешанных браков).

Россия и Белоруссия одними из первых на постсоветском пространстве почувствовали на себе последствия самоизоляции, россияне и белорусы наиболее остро переживали разрыв вековых исторических и культурных уз, противились разрушению языковой общности. Поэтому любые шаги по сближению Белоруссии и России в общественном сознании воспринимались как вполне естественный и закономерный процесс. На памяти нынешнего поколения белорусов высокое место и положение Белоруссии в составе бывшего СССР, когда республика была равноправным субъектом союза советских республик, процветающим экономическим регионом, которому в едином народно-хозяйственном комплексе СССР отводилась роль заключительного этапа в промышленном производстве, где завершались стадии технологических процессов. Недаром Белоруссию окрестили "сборочным цехом".

Сегодня в своем абсолютном большинстве белорусы и русские осознают себя как часть единой культурно-исторической общности восточных славян, в геокультурном, геоэкономическом и геодемографическом отношении Россия и Белоруссия представляют собой единое целое. У народов двух стран нет отрицательных стереотипов, которые нужно было бы преодолевать, они веками жили бок о бок бесконфликтно. С 1992 года борьба за предотвращение установления в Белоруссии этнократического режима по типу соседней Литвы стала давать плоды, широкой общественностью был поставлен вопрос о прекращении "белорусизации" и о восстановлении в правах русского языка и прерванных связей с Россией.

Краткий период независимости показал, что с точки зрения осознаваемых политической элитой двух стран национально-государственных интересов, приоритет в процессе воссоединения отдается поддержанию государственной безопасности и гарантированию территориальной целостности от угроз из вне. Беларусь, маленькая страна, бедная на полезные ископаемые, заинтересована в энергоносителях, сырье и высоких технологиях, получаемых ею из России по льготным тарифам. Сухопутная, континентальная республика заинтересована в таком партнере, как Россия, имеющем выход к морям. Экономика Белоруссии ориентировалась все последние десятилетия на обширный российский рынок, и потеря его для республики будет означать ее неминуемый крах. В промышленности, прежде всего в машиностроении 80% комплектующих, полуфабрикатов, узлов и модулей сегодня поставляется в Белоруссию из России. С точки зрения военно-стратегической Россия с ее ядерным потенциалом для Белоруссии является естественным и мощным союзником, гарантом ее безопасности. Для России Белоруссия представляет интерес с точки зрения геополитики, в том числе и как страна, способная оказать помощь в обеспечении неприкосновенности западных границ Союзного государства и самой России. Кроме того, Белоруссия была и остается западными "воротами" России в Европу.

Первый этап интеграции

После распада СССР, которого не желали абсолютное большинство россиян и белорусов, о чем свидетельствуют результаты референдума 1991 г. и опросы общественного мнения в обеих странах, первые попытки объединения с соседней Россией предприняло правительство Вячеслава Кебича (председатель Совмина РБ в 1990-1994 гг.). Поэтому этот начальный этап иногда называют периодом "Кебичевской интеграции". Очень важно, на мой взгляд, обратить внимание на этот этап, поскольку иной раз в России, и почти всегда на Западе теперь процесс объединения России и Белоруссии пытаются представить одной только личной инициативой Александра Лукашенко. Между тем, это не субъективный, а объективный процесс, глубоко мотивированный потребностями выживания двух распавшихся частей одного целого. Неожиданно обретшее независимость белорусское государство проявило полную неспособность к осуществлению собственно государственных функций, к самостоятельному экономическому развитию. Кабинет Кебича, который сначала боролся, а затем провозгласил курс на полную хозяйственную и государственную самостоятельность, все недостатки списывал на недостаточную свободу рук от союзного руководства и на то, что не удалось оградиться от "всесоюзной разрухи". Однако, когда экономическое положение самостоятельной и суверенной Республики Беларусь стало неуклонно и, главное, стремительно ухудшаться, Кебич срочно поменял свои внешнеполитические ориентиры и начал призывать к объединению с Россией.

В частности Вячеслав Францевич озвучил генеральный тезис интеграции - "без России ни в экономическом, ни в политическом планах нам не выжить". Конечно, Кебич понимал, что без поддержки политической и финансовой российского руководства ему президентские выборы (а он готовился стать первым президентом РБ) не выиграть. Поэтому козырной картой в президентской гонке должна была стать денежная уния с Россией. В целях восстановления единства финансовых, денежных систем двух стран в конце 1993 года началась подготовка правовых основ такого сближения. К апрелю 1994 года "Договор об объединении денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации в условиях функционирования общей денежной системы" был полностью подготовлен. Естественно, документ был разработан не до деталей, наспех, но финансовый, валютный союз тогда, в 1994 г., мог бы стать мощнейшим импульсом всего процесса реинтеграции.

Почему этого не случилось? Здесь явно видны два основных препятствия, которые привели к краху идею денежной унии России и Белоруссии. С российской стороны это - отсутствие политической воли к объединению с Белоруссией и позиция определенных политиков из "ближнего" к Ельцину круга, которые посчитали сближение с РБ вредным и несвоевременным. Белорусское руководство в 1994 г., так же как и теперь, больше чем само объединение, занимал вопрос о гарантиях самостоятельности при проведении собственной эмиссионной политики. После провала переговоров по проблеме денежного объединения политический престиж Кебича и его карьера скатились к нулю. Президентские выборы были им проиграны в условиях высочайших темпов инфляции в республике.

Однако - и это важно отметить - победивший на выборах Президента республики Беларусь Александр Лукашенко совершенно не рассматривался в ходе выборов как "кандидат Кремля". Если такой кандидат и был на выборах 1994 г., то им, безусловно, был Вячеслав Кебич, более понятный и приемлемый для Правительства Виктора Черномырдина в России. Я специально делаю эту оговорку, чтобы подчеркнуть: нет никаких сомнений в том, что идея воссоединения с Россией в ретроспективе недавнего прошлого носила (и продолжает носить) в Белоруссии глубоко народный, почвенный характер. Идея объединения не изобретена в России. Более того, как свидетельствует весь дальнейший ход событий, руководство России оказалось в значительной степени не подготовлено к реализации выдвинутой в Белоруссии инициативы объединения.

Второй этап интеграции

Все последующие этапы объединительного процесса двух стран так или иначе связаны с личностью президента РБ Александра Лукашенко. Началом реальных шагов по российско-белорусскому сближению следует считать создание в январе 1995 г. Таможенного союза двух стран и подписание в Минске Договора о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Россией и Белоруссией 21 февраля 1995 г. сроком на десять лет. Его подписали Борис Ельцин и Александр Лукашенко. Главным результатом данного международного акта стала ликвидация обозначений на российско-белорусской границе: 26 мая 1995 г. у белоруской деревни Речка Лукашенко и Черномырдин приняли участие в официальной ликвидации пограничного столба и знака. С этой даты граждане Белоруссии и России получили возможность пересекать государственные границы двух стран без оформления специальных документов и виз.

Однако движение товаров и грузов через российско-белорусскую и белорусско-российскую границу до последнего времени регулировалось внутренними и совместными таможенными и иными правовыми актами. Сегодня говорить о полной ликвидации границы между Россией и Белоруссией преждевременно. С российской стороны сохранились и функционируют все посты российской таможни, официально называемые "подвижными", а на деле являющиеся хорошо оборудованными стационарными пунктами таможенного пропуска. В Белоруссии товары, ввозимые в соседнюю Россию, проходят в обязательном порядке внутренний таможенный досмотр и оформление.

Третий этап интеграции

В мае 1995 г., Лукашенко инициировал проведение национального референдума по вопросу о воссоединении с Россией, хотя сам вопрос был сформулирован в казуистическом духе: "Поддерживаете ли вы политику президента, направленную на экономическую интеграцию с Россией?". Положительный ответ дали более 80% граждан Белоруссии - участников референдума. Референдум 14 мая 1995 г. дал толчок к правовому закреплению за русским языком равного статуса с государственным белорусским языком. Приравнивание русского языка к белорусскому является самым значимым достижением интеграционного порядка за все семь лет президентства Александра Лукашенко. Этот акт был высоко оценен огромным большинством граждан Белоруссии, и не только русских по национальности. И он был с энтузиазмом воспринят русскими и русскоязычными в России и всех других частых бывшего Советского Союза.

К 1996 г. экономические проблемы в Белоруссии вновь обострились, страна вступила в полосу затяжного хозяйственного кризиса. Внешний долг Белоруссии за поставленные Россией энергоносители достиг 1,5 млрд. долларов. На экономический кризис наложились проявления кризиса демографического - с 1993 года впервые за весь послевоенный период началась депопуляция населения РБ. Общее число жителей Белоруссии за время ее самостоятельного существования сократилось на 1%.

В соседней России Борис Ельцин шел на выборы, и ему нужна была яркая предвыборная программа, содержащая созидательную часть, элементы воссоздания лидерства, мощи и авторитета бывшего СССР. Ельцин должен был предстать перед электоратом в облике не разрушителя, а строителя нового государства. Белорусский лидер, в свою очередь, строил планы расширения и продления президентских полномочий. В этих условиях тема русско-белорусской интеграции вновь активизировалась. В обращении к белорусским телезрителям 25 марта 1996 г. Лукашенко изложил публично план дальнейших шагов по сближению с Россией. При этом он специально подчеркнул, что в Высшем совете, Исполкоме и Парламентском собрании будет равное представительство России и Белоруссии, "будет подписан российско-белорусский договор об образовании союзного государства при полном сохранении суверенитета двух государств".

2 апреля 1996 г. в Москве Лукашенко и Ельцин подписали Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии. Именно пятилетний юбилей его подписания отмечался в Кремле и Колонном зале Благородного собрания в этом году. Подписание такого международного документа было, без всякого сомнения, важной вехой в российско-белорусских отношениях. И все же даже поверхностный анализ положений договора 1996 г. показывает, что его подписанты не предполагали идти по пути глубокой и всеохватной интеграции. Договор об образовании Сообщества носил явно выраженный политико-конъюнктурный, тактический характер. В нем было только два принципиально важных положения: первый - о синхронизации реформ, второй - о создании до конца 1997 г. условий для введения единой валюты. Именно по этим направлениям никакого продвижения интеграционных усилий сделано не было. За год было проведено два заседания Высшего совета Сообщества и шесть Исполкома СБР, а Парламентское собрание СБР, созданное в Санкт-Петербурге руководителями парламентов двух стран 29 апреля 1996 г., провело три сессии. Программа первоочередных мер по реализации договора об образовании Сообщества, состоящая из 60 пунктов, не была выполнена. В основном на заседаниях ВСС и Исполкома обсуждались всяческие проекты программ и планы подготовки предложений. Принятые решения ограничились документами о разных бюрократических органах Сообщества (об Исполкоме, о Таможенном комитете и о других органах). Граждан России и Белоруссии коснулось только два - о беспрепятственном обмене жилых помещений и о равных правах на трудоустройство и оплату труда.

Прошел год и главам государств, входящих в Сообщество, нужно было отчитываться за проделанную работу в рамках этого российско-белорусского образования. Поскольку значимых результатов не было достигнуто, то решено было в ходе встречи президентов России и Белоруссии 7 марта 1997 г. заключить новый договор, который бы позволил трансформировать Сообщество в союз двух суверенных государств. Российское руководство направило в начале 1997 г. президенту Лукашенко специальное послание, где ему напоминалось о необходимости осуществления программы "синхронизации реформ". В администрации Лукашенко это послание тогда произвело эффект разорвавшейся бомбы. Руководство Белоруссии совсем не проявляло склонности к передаче части своих властных полномочий российской высшей правящей элите без необходимых гарантий с ее стороны. Это отразилось самым непосредственным образом и на подготовке нового договора о Союзе, тяжелейший процесс согласования белорусского проекта договора с российским в конце марта 1997 г. был самым напряженным эпизодом в истории межгосударственных отношений двух стран с момента распада СССР.

2 апреля 1997 года президенты Борис Ельцин и Александр Лукашенко подписали Договор о Союзе Беларуси и России, однако, Устав СБР стало возможным "утрясти" и подписать только 23 мая того же года. Сам договор и устав не предусматривали реализации тех идей, которые активно обсуждались российской политической элитой накануне подписания - создание реальной федерации с парламентом, избираемым непосредственно населением, и с наднациональными органами, учитывающими разницу в потенциалах России и маленькой Белоруссии, а также другой проект, о вхождении Белоруссии в состав Российской Федерации на правах субъекта. Белорусская сторона отмела обе идеи, заявив, что "мы не можем поступиться своим суверенитетом. У нас есть конституция, которая не позволяет сделать это". Кстати ссылки на невозможность изменения конституции (которая легко была изменена в 1996г) станут теперь главными аргументами в оправдании замораживания реинтеграции. Реальной причиной торможения в интеграционном процессе было, однако, разочарование в позиции ельцинской России: российское руководство демонстрировало отсутствие всякой воли и способности гарантировать Лукашенко и правящей в Белоруссии партии власти приемлемый статус Белоруссии и устраивающее ее, элиту положение в будущем общем государстве.

Суть созданного Союза - в сохранении каждой из стран-союзниц государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности, своих конституций и других атрибутов государственной власти. Решения Высшего Совета Союза принимались на основе единогласия по принципу "одно государство - один голос", а голосование от имени государств-членов осуществляли исключительно их президенты. Решения Исполкома СБР также принимались по принципу "одно государство - один голос". Такой Союз двух президентов и двух бюрократий по определению не мог стать локомотивом глубокой интеграции, поскольку одновременно не решались вопросы конституционного, принципиального характера. Практически все системы российско-белорусского государства оказались нежизнеспособными, так как не была создана основа для их взаимодействия с национальными органами. Поле деятельности для большинства созданных союзных структур просто отсутствовало (за исключением служб стандартизации, Антимонопольного комитета и Комитета экономических отношений и статистики).

Договор 1997 г. не был выполнен не по одному из ключевых положений. Так, согласно этому документу в течение двух лет (1997-1998 гг.) должно было быть создано единое экономическое пространство. Оно не только не создано и в 2001 г., но обе страны за все прошедшие годы все дальше и дальше отходили друг от друга, дрейфуя к противоположным экономическим полюсам. Не удалось унифицировать денежно-кредитную систему и создать условия для введения общей валюты. Как известно, сейчас эта задача отнесена предположительно к 2008 году. Так и не была сформирована предусмотренная договором единая нормативно-правовая база в рамках Союза России и Беларуси. Ни Белоруссия, ни Россия не выполнили взятых на себя обязательств в плане внесения изменений и синхронизации в целях интеграции национальных законодательств. И уж вообще провалился план до конца 1997 года синхронизировать этапы и сроки экономических реформ двух государств.

Так и не была создана и воплощена в практике конвенция о ценных бумагах между Россией и Белоруссией. Причина в том, что белорусское руководство было решительно против предоставления предпринимателям из России возможности скупать акции белорусских предприятий.

Денежно-кредитные и банковские системы России и Белоруссии продолжали работать в самостоятельном режиме, различия в параметрах ставок рефинансирования, норм резервных требований к банкам, в подходах к организации валютного контроля преодолеть не удалось. Разница в системах налогообложения, различные налоговые национальные кодексы не позволили по большому счету прийти к унификации бюджетных систем, что сделало невозможным и осуществление в полном объеме совместных межгосударственных программ в рамках Союза (первоначально их было 24, а затем их количество удвоилось и составило к 2001 г - 48). Не был учрежден и финансовый институт СБР, включая расчетно-кассовое обслуживание. Не лишне напомнить, что не было выполнено и положение о создании единого эмиссионного центра, которое содержалось в статье 31 Устава СБР.

В социальной сфере так и не удалось прийти к определению и предоставлению гражданам государственных минимальных социальных стандартов, выравнить пенсионное обеспечение граждан Белоруссии и России.

Четвертый этап интеграции

Условное разделение процесса развития взаимоотношений России и Белоруссии на этапы можно завершить характеристикой четвертого, современного этапа интеграции. Многие считают, что его начало следует отнести к обнародованию Декларации о дальнейшем единении России и Белоруссии 25 декабря 1998 г. Другие полагают, что он наступил с момента вступления в силу в прошлом году декабрьского 1999 г. Договора о создании Союзного государства и программы по его реализации, подписанных на исходе президентства Бориса Ельцина президентами России и Беларуси.

С этим нельзя согласиться. Как уже было показано выше ни один из последовательно заключавшихся договоров по интеграции двух стран не был выполнен, что не только не препятствовало, но, наоборот, инициировало новый виток межгосударственного правотворчества. Однако к новому качеству отношений между Россией и Белоруссией это не вело, интеграция застряла на начальной стадии. В этом контексте договор 1999 г. ничем принципиально не отличался от предыдущих. В нем также был зафиксирован принцип сохранения национальных суверенитетов, независимости и государственных устройств России и Белоруссии, а также правосубъектность каждого члена СГ и различия в международном статусе (например, Белоруссия, в отличие от России, сохраняет свой безъядерный статус). Договор, специально это подчеркнем, не затронул и права субъектов Российской Федерации. Более того, белорусская сторона в лице своего президента сразу после подписания договора настаивала на временном, переходном характере этого документа.

После выборов в России дальнейшая судьба проекта объединения России и Белоруссии тесно связана с внутриполитическим процессом в республике Беларусь. Самым заметным событием здесь в 2001 г. станут выборы президента республики. В соответствии с новой редакцией Конституции республики полномочия президента РБ Александра Лукашенко истекают в ноябре этого года. Белоруссия является одной из немногих стран Европы, в которой президент наделен практически всей полнотой власти. Поэтому предстоящие выборы определят не только персоналию президента, но и новый политический курс республики.

Все последние годы Белоруссию в интеграционном процессе представлял ее президент Александр Лукашенко. Белорусский президент, неизменно поддерживаемый Кремлем, представал главным лицом на авансцене формирования своеобразной модели межгосударственного образования. С политико-пропагандистской точки зрения, белорусскому руководству удалось в ходе интеграционных мероприятий добиться политического влияния намного большего, чем реальный потенциал и значение Белоруссии на постсоветском пространстве. Кроме того, политические амбиции и ожидания А.Лукашенко придавали вполне определенный, персонифицированный оттенок такому роду "государственного союзного строительства". В силу того, что Александр Лукашенко публично связал свою политическую судьбу с идеей объединения России с Белоруссией, усиливающееся разочарование от топтания на месте в интеграционном процессе, ответственность за ошибки и неудачи - порой не вполне справедливая - возлагается главным образом на него. Однако, несмотря на то, что некоторые эксперты в России далеко не в восторге от результатов интеграции, я уверен, что российский подход к перспективам выборов в Белоруссии будет неизбежно основан на реальностях современной Белоруссии - Белоруссии Александра Лукашенко.

Интеграционный процесс в плане сближения России и Белоруссии обусловлен не только внутренней социально-экономической, политической логикой и историко-культурными традициями, но и всем многоуровневым интеграционным движением, охватившем всю Европу. Саморазвитие и расширение таких наднациональных квазигосударств как Европейский союз и НАТО, продвижение Североатлантического альянса на Восток объективно инициируют встречное движение со стороны России в интересах демократии, обеспечения безопасности и благосостояния. Граждане России и Белоруссии, я уверен, не согласятся с той трактовкой, когда интеграция в Западной Европе рассматривается как исключительно положительное, а объединение России и Белоруссии - как реликтовое явление. Безусловно, мы в России не всегда разделяем отдельные шаги Президента Белоруссии, все формы и методы его работы. Однако это тот вопрос, влиять на который мы не считаем в полной мере возможным, по крайней мере, до полного объединения России и Белоруссии. В этом и состоит существенное отличие российского подхода от западного. Запад, абсолютно не понимая и не принимая переходного характера обществ и государств на постсоветском пространстве, требует полной и безоговорочной демократизации Белоруссии - в расчете на то, что после такой демократизации объединение России с Белоруссией не состоится. Мы же в России - по крайней мере, те из нас, кто воспринимает объективные, а не субъективные причины воссоединения России и Белоруссии - считаем, что без полного объединения с Россией не состоится никакой демократизации в "отдельно взятой" Белоруссии. Хотите - верьте, хотите - нет.

Во всяком случае, некоторые люди в России испытывают настоящую благодарность к координационной группе ОБСЕ по Белоруссии под руководством посла Х.Г. Вика, американскому и некоторым западноевропейским посольствам в этой стране только потому, что реальным результатом их чрезмерного вмешательства в белорусские дела - безусловно, в интересах так называемых "честных и свободных" выборов в Белоруссии - является подталкивание Белоруссии в объятия интеграции с Россией.

Информационно-аналитический бюллетень Института стран СНГ №29