Военная составляющая интеграции Евросоюза и интересы России

Романченко Ю.Г.
ведущий сотрудник ЦВСИ ГШ РФ

На саммите были рассмотрены вопросы глубокой внутренней трансформации союза, что обусловлено двумя главными факторами: во - первых, предстоящим расширением почти вдвое численности организации, и, во вторых, связанным с ним, изменением положения участников. Расширение состава ЕС требует серьезной реорганизации сложившейся управленческой структуры, включая состав Европейской Комиссии, новое размежевание европейских и национальных компетенций. Наиболее серьезная проблема - распределение голосов в Совете Евросоюза при переходе к решениям на основе большинства. Если к 2010 г. число стран-членов увеличится до 27, то при сохранении нынешней системы распределения голосов возникает опасность того, что ЕС превратится в дискуссионный клуб. Сложность проблемы заключается также в том, что имеются серьезные противоречия как между крупными государствами, во многом определяющими направленность и динамику процессов, происходящих в ЕС, так между ними и небольшими странами.

Франция стремится к углублению интеграции в политической и оборонной сферах, и к расширению Евросоюза и разноуровневому положению его участников. Ж. Ширак не исключает в будущем единой европейской конституции.1 ФРГ превратилась в экономически и политически наиболее крупную и сильную державу ЕС, уступая Франции лишь в том, что не имеет ядерного оружия. Великобритания обеспокоена образованием в рамках ЕС авангарда в лице ФРГ и Франции. Испания претендует также на то, чтобы стать представителем ведущей группы ЕС. ФРГ, опираясь на увеличение численности населения до 82 млн., претендовала на 33 голоса в реформируемом совете министров ЕС. Франция с 59 млн. населения надеялась, наряду с Англией и Италией будет иметь по 30 голосов. Испания - 29. Польша, при вступлении в ЕС имела бы такое же число голосов, как и Испания, так как ее численность населения составляет 39 млн. чел.

В итоге длительных дискуссий Бельгия, Нидерланды и Люксембург, объединенные в Бенилюкс, получили вместе в Совете Европейского союза столько же голосов, как Франция, Великобритания, Германия, Италия, каждая из которых имеет по 29 голосов.

Без проблем и дискуссий, как и ожидалось, была принята Европейская хартия основополагающих прав, которая, однако, не имеет обязательной юридической силы для государств, составляющих Евросоюз.

На встрече глав 15 стран-членов ЕС обнаружилось расхождение во взглядах Франции и малых стран, которые выступили против сокращения Европейской Комиссии. Суть проблемы представительства выглядит следующим образом: если сохранить прежний принцип, когда крупные страны имеют двух-трех комиссаров в Комиссии ЕС, а малые - по одному, при расширении союза получится их явный перебор. Бельгия Португалия, Финляндия, Австрия пытались заблокировать решение о принятии итогового документа из-за несогласия с новым распределение квот голосов.

В конечном итоге удалось согласовать распределение голосов в Совете министров и мест в Европарламенте и подписать документ, который называется Договором, подписанным в Ницце. Решено для начала иметь по одному комиссару от каждой страны независимо от ее габаритов, а затем установить общее число комиссаров - 20, с тем чтобы страны-участницы могли быть представлены в Комиссии ЕС поочередно.

В этом документе учтены будущие 12 государств-членов Союза, которые пополнят его ряды в период с 2004 по 2010 гг. После того как они станут полноправными членами организации, в Европарламенте будет 728 депутатов. ФРГ будет иметь больше всего мест - 99.

Договор, прежде чем вступит в силу, должен еще пройти процедуру обсуждения и ратификации законодательными органами всех стран ЕС, на что потребуется не менее трех лет.

ЕС вступил в качественно новый этап своего развития, расширяя свои функции. После создания общей валюты /евро/, все большее значение приобретают вопросы общей налоговой политики. Вместе с тем усиление финансово-экономической роли ЕС все более серьезно отражается на политической сфере. Страны ЕС ставят своей общей задачей проведение общей внешней и оборонной политики. Впервые под эгидой ЕС создается многонациональная военная структура. ЕС приобретает черты не только экономического, но и военно-политического альянса.

Западноевропейский союз, созданный в 1948 году Великобританией, Францией и странами Бенилюкс с целью недопущения агрессии со стороны Германии, уже в 1954 году полнился новыми членами: Италией и самой Германией. Позже в него вступили Испания, Португалия и Греция. Исландия, Норвегия и Турция вошли в ЗЕС в качестве ассоциированных членов. Австрия, Дания, Исландия, Финляндия, Швеция получили статус наблюдателя. Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Cловакия, Чехия и прибалтийские государства имели статус ассоциированных партнеров союза. Развитие ЗЕС в 90-х гг. связано с процессом европейской интеграции. В соответствии со статьей J4 Маастрихского договора ЗЕС является неотъемлемой частью Европейского союза. В перспективе предполагалось, что ЗЕС станет инструментом обороны Европейского союза наряду с НАТО и ОБСЕ. В связи с тем, что 10 полных членов ЗЕС одновременно входили и в НАТО, а также вследствие отсутствия собственной полноценной военной структуры, существование Западноевропейского союза носило, в известной степени, формальный характер. В ноябре 2000 г. ЗЕС прекратил свое существование. Решено, что часть полномочий, имущество и счета ЗЕС должны быть переданы Европейскому союзу. Большинство направлений деятельности организации планировалось свернуть. Однако некоторые принципы ЗЕС, прежде всего, такие как коллективная оборона в случае общей угрозы и помощь союзнику, остаются в силе.

Еще в 1995 году Испания, Италия, Португалия и Франция заключили соглашение о создании объединенных вооруженных сил - Европейских сил быстрого реагирования численностью около 14 тыс. военнослужащих из числа стран-подписантов соглашения, которые передаются в непосредственное подчинение союза. В их задачу входит обеспечение безопасности в районе Средиземноморья. При необходимости эти силы могут быть использованы НАТО и ООН.

Идея Франции и других стран о создании сил быстрого реагирования /СБР/ получила свое развитие на встрече в верхах в декабре 1999 г. в Хельсинки, где было принято политическое решение о создании в ближайшие годы военной структуры ЕС, которой станут совместные силы быстрого реагирования. На этой встрече была также одобрена военная концепция союза. Формально ЕС может прибегать к военной силе, лишь имея мандат ООН. Однако в тексте применяются формулировки, схожие с натовскими, то есть он желателен, но не обязателен. Тем самым ЕС как бы обезопасил себя от последствий возможного вето со стороны РФ или КНР в Совете Безопасности ООН. Принято также решение о создании нового комитета по оборонной политике и военным вопросам, в который войдут высшие чиновники ЕС, которым предстоит вырабатывать политику ЕС в отношении будущих кризисов.

На упоминавшемся уже саммите в Ницце было принято заявление о коллективной обороне Европы, в котором его участники подтвердили свое намерение продолжать создавать контингент объединенных сил быстрого реагирования в количестве 60 тысяч человек. Из первоначального варианта документа премьер-министр Великобритании Тони Блэр вычеркнул имевшийся там весьма отдаленный, завуалированный намек на некоторую возможную в будущем независимость европейских сил быстрого реагирования от НАТО. Из-за давления со стороны США и Англии президент Франции Жак Ширак стал публично открещиваться даже от самого термина "независимость", произнеся слова одобрения в адрес Североатлантического союза: "НАТО остается нашей основой коллективной обороны и наилучшим гарантом безопасности!" 2

Согласно достигнутым договоренностям, оборона Западной Европы будет по-прежнему возлагаться на НАТО. Линию на сохранение теснейших связей европейских сил и НАТО последовательно отстаивает Х.Солана - верховный представитель ЕС по общей внешней политике и политике безопасности или генеральный секретарь Совета ЕС. Эта должность появилась относительно недавно. До последнего времени Совет, состоящий из министров иностранных дел 15 стран, собирался раз в месяц, что было признано недостаточным. Поэтому было решено учредить постоянно действующий секретариат во главе с руководителем, который должен координировать всю внешнюю политику участников Союза. Выдвижение Соланы на пост генерального секретаря, очевидно, обычно связывают с высокой оценкой его деятельности на посту генерального секретаря НАТО. Португалия, которая с 1 января по 31 июня 2000 г. председательствовала в ЕС, проявляла особую активность в плане создания и усиления военной составляющей союза, поддерживала присутствие Х. Соланы на заседаниях НАТО и его участие в работе Совета по общим вопросам ЕС, когда обсуждались вопросы обороны.

По мнению Х. Соланы "Европа должна избегать дублирования средств Атлантического альянса". Новая европейская опора НАТО должна разделять с Соединенными Штатами усилия и ответственность "за оборону Европы, не нарушая при этом трансатлантические связи". По сути дела, речь не идет о создании отдельных сил, а о силах "отделяемых". То есть некоторые боевые части этих сил могут изначально входить в НАТО, а в случае необходимости переходить под командование европейских сил быстрого реагирования. Постоянными будут только командные структуры, группы оперативного планирования и небольшие штабные структуры, которые в случае необходимости можно быстро "наполнить до штатного уровня".3

Не исключено, европейским СБР будут поручать только те задачи, которые в НАТО не захотят выполнять по той или иной причине. Ожидается, что в будущем СБР ЕС смогут действовать на тех территориях, которые не входят в зону ответственности НАТО.

В качестве основы для создания этих сил предполагается использовать еврокорпус, созданный в 1993 г., генштаб которого находится в Страсбурге и в котором участвуют Франция, Германия, Испания, Бельгия, Люксембург. В генштаб прикомандирован офицер связи Великобритании. Всего в еврокорпусе имеется 1200 офицеров. На вооружении насчитывается 1000 танков.

20 ноября 2000 г. ЕС приступил к формированию собственного воинского контингента быстрого реагирования численностью 60 тыс., в котором примут участие подразделения стран союза на добровольной основе. Формирование СБР ЕС продлится до 2003 г. Но уже в 2001 г. может быть принято решение о том, чтобы в ближайшие годы увеличить военный компонент ЕС до 250 тыс. Создаваемые Европейским союзом силы быстрого реагирования должны быть способны к развертыванию на определенной территории в течение 60 дней и готовы осуществлять региональные, гуманитарные и спасательные операции и находиться в зоне действий, по крайней мере, в течение одного года.

Главными аспектами деятельности СБР названы: гуманитарное вмешательство после природных катаклизмов, миротворческая деятельность в случае возникновения вооруженного конфликта и наблюдение за территориями с целью поддержания мира и предотвращения кризиса. Вместе с тем, не лишена основания точка зрения, согласно которой целью новой организации является не столько коллективная самооборона, сколько продвижение групповых и индивидуальных интересов государств ЕС за пределами территории союза, как это имеет место в случае с НАТО.

Компоновка СБР отдельными странами выглядит следующим образом. Обращает на себя внимание лидирующая роль Германии, которая выделяет больше всех живой силы и техники в состав формируемых СБР: 13 500 человек, 93 боевых самолета, 20 единиц военных кораблей. По этой причине немцам достанется соответственно больше командных постов в новой военной структуре. На втором месте по количеству выделяемых солдат и техники находится Великобритания - 12 500 человек. Испания предоставит Европейским силам быстрого реагирования контингент численностью 6 тыс. солдат и офицеров, 40 боевых самолетов и две штаб - квартиры на Пиренейском полуострове.

На следующий день после объявления о формировании сил быстрого реагирования пятнадцать государств, не являющихся членами Европейского союза, выразили готовность участвовать в этом мероприятии. В их числе шесть партнеров по НАТО - это Турция, Исландия, Норвегия, Польша, Венгрия, Чехия. В некоторых случаях были названы ориентировочные цифры привлекаемого в состав СБР воинского контингента, например Турция готова выделить более 5 тысяч военнослужащих, Венгрия - 350 человек.

Одним из членов европейских сил намерена стать Австрия. В программе новой правительственной коалиции этой страны отмечается, что она будет активно и солидарно принимать участие в строительстве европейского сообщества по обеспечению мира, безопасности и обороны, т.е. нового военного союза в Европе. Австрия также примет приглашение вступить в Западноевропейскую группу вооружений. Австрия сможет участвовать в создаваемых многонациональных подразделениях ЕС по урегулированию кризисов и оказывать поддержку миротворческим операциям, проводимыми другими международными организациями, действующими без разрешения СБ ООН, но в соответствии с принципами ее Устава. Планируемое присоединение Австрии к военному компоненту ЕС будет означать и косвенное присоединение к НАТО, так как многие члены ЕС одновременно являются и членами НАТО, имеется тесное взаимодействие военных компонентов всех военных структур, а также сопряжены гарантии по коллективной обороне.

Вполне вероятно, что готовность всех желающих поставить свои вооруженные силы под знамена Евросоюза будет удовлетворена. Однако также вероятно, что руководство этих стран не получит доступа к принятию решений в отношении применения сил быстрого реагирования.

Создание Европейских сил быстрого реагирования потребует дополнительных ассигнований на военные нужды. Военные расходы европейских членов НАТО с 1992 г. сократились в реальных ценах на 22%, но в 1998 г. снижение по сравнению с 1997 г. составило только 1% /с 173 млрд. долл. до 171/. В 1999 г. расходы в номинальном исчислении были равны показателям 1998 г. Однако падение курса евро по отношению к доллару означает, что стоимость большинства европейских бюджетов в долларовом эквиваленте сократилась примерно на 7% по сравнению с 1998 г. Такое снижение затрат на военные нужды является политическим вызовом для большинства европейских членов НАТО.4

Очевидно, что для стран ЕС начало нового века будет ознаменовано значительным увеличением военных расходов, что связано как с созданием СБР, так и укреплением Североатлантического альянса, членами которого надеются стать прибалтийские государства и страны ЦВЕ, не попавшие в первую волну расширения НАТО.

На саммите ЕС в июне 1999 г. лидеры европейских государств заявили, что Европейский Союз нуждается в способности к автономным действиям, основанной на достаточной военной силе. Чтобы это стало реальностью, необходим рост военных расходов, или как минимум радикальное перераспределение ресурсов, наряду с сотрудничеством в закупках вооружений.

Обращает на себя внимание, что создание европейских сил быстрого реагирования сопровождается попытками определенных кругов в ЕС ограничить распространение военно-политической информации. Так, 31 июля 2000 г. Совет министров стран Европейского союза принял решение о запрещении допуска общественности к документам оборонного характера.

Своим запретом министры грубо нарушили Амстердамское соглашение, предусматривающее предоставление права доступа к любой документации, связанной с коллективной деятельностью Союза. В статье 255 межгосударственного соглашения четко разъясняется такое право для всех граждан Евросоюза и определяется порядок доступа.

Тем не менее, теперь, по-видимому, все, что связано с военной сферой, будет классифицировано как секретное. Судя по решению, которое принял Совет министров, конфиденциальность отныне должна стать нормой, правилом, а открытость и доступность - исключением. Позиция верховного председателя ЕС по вопросам внешней политики и безопасности Х. Соланы состоит в том, что если Европейский союз будет все более тесно взаимодействовать с НАТО, в том числе обмениваться соответствующей информацией, то режим строжайшей секретности просто необходим. Совершенно очевидно, что усиление закрытости военной деятельности Евросоюза плохо стыкуется с необходимость дальнейшего расширения мер доверия на европейском континенте.

Европейская интеграция не исключает взаимодействия с Россией в военной области. Обе стороны в силу географической близости, наличия общих экономических интересов, интересов в области безопасности и т.д. заинтересованы в поддержании и развитии контактов друг с другом. Этим, собственно и объясняется заключение Соглашения о партнерстве и сотрудничестве /СПС/ между РФ и ЕС, которое было подписано в июне 1994 г. Однако оно вступило в силу лишь 1 декабря 1997 г. Это объяснялось тем, что процесс ратификации этого документа затягивался ЕС, прежде всего, в связи с событиями в Чечне.

Соглашение охватывает обширный комплекс торгово-экономических отношений и направлено на установление тесных взаимосвязей в различных областях между двумя партнерами. Соглашение предусматривает создание Совета сотрудничества на уровне министров, Комитета сотрудничества /на официальном уровне/ и Комитета парламентского сотрудничества.

Совет сотрудничества РФ и ЕС проводит периодические встречи для оценки состояния и планирования совместной деятельности на очередной отрезок времени.

27 января 1998 г. прошла первая встреча образованного в соответствии с соглашением Совета Сотрудничества Европейского Союза и РФ. В заключительном коммюнике было отмечено, что ЕС и РФ являются стратегическими партнерами в деле мира, стабильности, свободы и процветания в Европе и что они разделяют ответственность за будущее континента и за его пределами. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве дополнено долгосрочными программными документами, как со стороны ЕС, так и со стороны России.

На саммите ЕС, который проходил в Кельне, 4 июня 1999 г. была утверждена "Коллективная стратегия Европейского союза в отношении России". В этом документе, в частности отмечается, что

Стратегические цель ЕС в отношении РФ - стабильная, открытая и плюралистическая демократия, основанная на принципах правового государства, процветающая экономика в интересах всех людей РФ и ЕС; обеспечение европейской стабильности, содействие глобальной безопасности и совместный поиск ответов на общие вызовы на континенте.5

В России была подготовлена Стратегия развития отношений РФ с ЕС на среднесрочную перспективу /2000-2010 гг./, которая была представлена на саммите в Хельсинки 22 ноября 1999 г. В этом документе, в частности, отмечается, что Партнерство будет строиться на базе договорных отношений, без задачи присоединения или ассоциации РФ с ЕС. РФ должна сохранять свободу определения и проведения своей внутренней и внешней политики. В указанный период партнерство РФ с ЕС может выражаться в совместных усилиях по созданию коллективной системы безопасности в Европе без разделительных линий, в деятельности по созданию зоны свободной торговли, а также в высоком уровне взаимного доверия и сотрудничества в политике и экономике.

В военно-политической области партнерство должно быть направлено на достижение следующих целей:

- обеспечение европейской безопасности силами самих европейцев без изоляции от США и НАТО, но и без их монополизма на континенте.

- практическое сотрудничество в сфере безопасности /миротворчество, урегулирование кризисов, различные аспекты ограничения и сокращения вооружений, которое могло быть противовесом, в числе прочего, натоцентризму в Европе.

- военно-техническое сотрудничество с учетом перспективы создания европейской "оборонной идентичности", предотвращение и ликвидация локальных конфликтов и организованной преступности в Европе.6

Анализ обоих документов позволяет сделать вывод о том, что они представляют собой солидную базу для развития сотрудничества в различных областях. Что же касается реального взаимодействия, то оно пока не может считаться по-настоящему полноценным и взаимовыгодным.

Сотрудничество Евросоюза с Россией, осуществляется настолько, насколько это выгодно ЕС, который покупает исключительно российское сырье - нефть, газ, лес. Не увенчались успехом усилия, в том числе и ряда европейских стран, направленные на реализацию проекта военно-транспортного самолета на базе российско-украинского Ан-70. Такое положение вещей объективно закрепляет за Россией сырьевую направленность ее экспорта, что ведет к консервации экономического отставания нашей страны от наиболее развитых стран мира.

Интересы России состоят в развитии кооперации в наукоемких и высокотехнологических отраслях промышленности. Россия обладает в них "прорывными" достижениями, которые наша страна предлагает для совместного осуществления с европейскими партнерами, например, в области авиационной техники и ее модернизации, а также в космическом пространстве.

РФ оказывается вне рамок объединения и превращается для стран-членов внешним фактором, от которого отгораживаются экономическими, визовыми и прочими барьерами. По-видимому, следует ожидать сокращения инвестиций в экономику России из-за того, что они, вероятнее всего, будут направлены на развитие хозяйственных механизмов новых членов ЕС. Оценивая ход расширения ЕС, министр иностранных дел России И. Иванов отмечал: "В нашем понимании европейская интеграция - это единение Европы на принципах демократии и взаимного уважения, а не создания замкнутых оазисов благополучия."7

В связи интеграцией европейских стран в военной области перед РФ возникает вопрос о том, насколько внешняя и военная политика ЕС может соответствовать российским интересам?

Евросоюз не только не воспротивился намерению США использовать силу против Югославии, но и активно его поддержал. После окончания бомбардировок, за несколько дней до выборов президента Югославии, все пятнадцать партнеров по ЕС опубликовали в Брюсселе коллективное "Послание к сербскому народу", в котором открыто призывали его не голосовать за С.Милошевича. Народу было выдвинуто требование: если в результате выборов действующий президент будет отстранен от власти, то все существующие против Югославии санкции будут отменены и, кроме того, будет оказана разнообразная помощь.

Президент России В.Путин, говоря о создании европейских сил быстрого реагирования, отмечал: "Россия не собирается препятствовать также как поощрять или подталкивать происходящие в Европе процессы. Мы готовы к сотрудничеству особенно в информационной сфере".8

Военное измерение ЕС могло бы укрепить отношения с РФ, так как понятие неделимости европейской безопасности предполагает сотрудничества РФ и ЕС в силу того, что ЕС и РФ становятся все более тесными соседями. Стратегия ЕС, направленная на создание собственных военных институтов перекликается с позицией РФ по поводу создания многополярного мира. Становление интегрированной общеевропейской системы безопасности предусматривает укрепление ее восточноевропейских опор. Поэтому в связи с процессом интеграции стран ЕС в военной области представляется полезным участие РФ при проведении совместных операций по поддержанию мира, разумеется, с санкции Совета Безопасности ООН. В этих операциях может быть использован потенциал космической разведки, транспортной авиации и т.д.

Эту точку зрения разделяет и Х.Солана, который считает, что РФ сможет принимать в будущем участие в операциях сил быстрого реагирования ЕС.

Определенный опыт взаимодействия РФ и европейских военных институтов уже имеется. Так, в 1995 г. сформулированы ряд конкретных инициатив по сотрудничеству между Россией и ЗЕС /предоставление российских космических снимков спутниковому центру ЗЕС, соглашение о предоставлении российской транспортной авиации в распоряжение ЗЕС для осуществления гуманитарных и спасательных операций, операций по поддержанию мира, разработка совместных международно-правовых проблем, развитие межпарламентских связей и т.д./

В тоже время, увеличение "европейской военной составляющей" автоматически не означает адекватного ослабления американской и натовской. Военные институты ЕС не подрывают трансатлантическую солидарность. В этой связи вполне оправданной представляется позиция, занятая Председателем российского правительства М. Касьяновым, который подчеркнул, что Россия "без особой настороженности " относится к возможности вступления прибалтийских республик в ЕС, но российскую сторону "волнует аспект военной составляющей в рамках ЕС".9

Учитывая, что страны - члены ЕС, и в нынешнем составе, и в расширенном, в большинстве своем уже являются, либо станут членами НАТО и европейских сил быстрого реагирования, а также исходя из уже сложившейся практики решения международных проблем, представляется маловероятным ожидать проведения Европейским союзом курса, который бы исключал в будущем повторения югославского сценария. Вместе с тем западноевропейская военно-политическая интеграция, хотя и не несет в себе непосредственных угроз безопасности РФ, однако она является компонентом, дополняющим военную машину НАТО.

Увеличение военного потенциала отдельных стран, военно-политических союзов, исключающих возможность участия в них соседних государств, а также отсутствие твердых международно-правовых гарантий неприменения силы, вполне обоснованно может рассматриваться как потенциальный источник военной опасности, поскольку сила является достаточно постоянной и объективной величиной, а намерения - переменной и субъективной.

При оценке военно-политической обстановки, связанной с расширением НАТО и созданием европейских сил быстрого реагирования нельзя впадать в крайности. Нельзя поддаваться параноидальным страхам и эксплуатировать в обществе и государстве мнимые военные угрозы, вызванные превратным представлением об истинных интересах противоположной стороны. Но также опасно успокаивать себя заверениями, что война в Югославии - это совсем не про нас, что стремление США отказаться от Договора по ПРО и сломать стратегическую стабильность, фактически поддерживаемое Великобританией, что планируемый рост военных ассигнований и т.д. и т.п. - абсолютно пустой звук.

Россия, безусловно, заинтересована в развитии отношений с Евросоюзом, включая и его военную составляющую. Поэтому представляется целесообразным в целях повышения доверия между военными структурами ЕС и РФ наполнить конкретным содержанием применительно к Генеральному штабу ВС РФ положение, содержащееся в Стратегии развития отношений РФ с ЕС о том, чтобы "вести дело к созданию во всех органах государственной власти по вопросам сотрудничества России с Европейским союзом групп специалистов, профессионально владеющих вопросами деятельности Европейского союза и сотрудничества с ним России".10